Análisis Económico del Derecho Tributario

Horacio L. P. Piffano

Volumen I

Versión en ePub realizada por

SEDICI - Servicio de difusión de la creación intelectual - UNLP

Piffano, Horacio Luis Pablo

Análisis económico del derecho tributario. - 1a ed. - La Plata : Universidad Nacional de La Plata, 2012.

E-Book.

ISBN 978-950-34-0920-6

1. Economía. 2.  Derecho Tributario. I. Título

CDD 330

Fecha de catalogación: 08/11/2012

“La disposición constitucional que supedita la aplicación de muchas de sus disposiciones  a  “conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”, es una reserva que “deja en manos del legislador… el peligro grandísimo de derogar la Constitución por medio de los reglamentos…”)

“El poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro Público es el resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional. En la formación del Tesoro puede ser saqueado el país, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal; en la elección y cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pública, embrutecido, oprimido, degradado un país”

Alberdi, Juan Bautista. “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853”,  Buenos Aires, 1854.

RESUMEN

Este libro trata sobre un tema relevante del área del Derecho y Economía (Law Economics) referido al estudio de la incidencia de las leyes tributarias en la economía real de un país. De esta manera se intenta cubrir una necesidad superlativa que enfrenta el servicio de Justicia al momento de tener que identificar los hechos reales que están en discusión en los litigios o cuestiones relacionadas con el tema tributario y sobre los cuales habrá de emitir sus sentencias. En ese objetivo se intenta advertir las alternativas de orden fiscal y de otros instrumentos de política económica que plantean soluciones de “equivalencias tributarias”, de “equivalencias fiscales” y/o de “equivalencias de políticas públicas” en general, de forma de poder comprender muchas decisiones gubernamentales que para el común de los profesionales no economistas distan de tener algún tipo de vinculación; en cambio, identificar complementariedades y posibles sustituciones entre instrumentos legales intentando lograr determinados objetivos de política, tanto las de orden fiscal, como las referidas a las políticas de liquidez (monetarias y de deuda pública), las políticas cambiarias, la política de ingresos, la política comercial, y las regulaciones en general. Asimismo, el libro cubre las cuestiones de diseño institucional en base a las cuales las decisiones tributarias y de financiamiento en general de la actividad de los Estados —al igual que el empleo de cualquier otro instrumento de política— se habrán de implementar. En este sentido, los aportes de la corriente public choice estarán presentes en estos análisis.

Palabras clave: Derecho y Economía, Tributación. Economía Pública.

Código JEL: K – Derecho y Economía: K34 – Leyes Tributarias; H – Economía del Sector Público: H2 - Imposición, Subsidios, y Recursos Tributarios; H3 – Política Fiscal y Comportamiento de los Agentes Económicos; H4 – Provisión Pública de Bienes; H5 – Gasto Público Nacional y Políticas Relacionadas; H6 – Presupuesto Nacional, Déficit y Deuda Pública; H7 – Gobiernos Estaduales y Locales; Relaciones intergubernamentales.

ABSTRACT

This book deals with “Law Economics” in the field referred to taxation incidence of tax law on the real economy of a country. The aim is to fulfill a superlative need of the service of Justice facing the problem of identify real facts that are present in litigations dealing with taxation, on which Justice shall elaborate their judgments. The focus is to explain the use of fiscal instruments and other economic policy alternatives that represent “taxation-equivalence” decisions, or “fiscal-equivalence” and/or “public policy equivalence” decisions in general, analyzing many government decisions, which for many non economy professionals have not relationship. Instead, identify possible complementarities and substitutions between legal instruments trying to achieve similar policy objectives, both of fiscal order or other policies such as liquidity policy (monetary and debt policies), exchange rate policies, income policies, trade policies, and regulations in general. The book also covers issues dealing with social and public institutions design through which taxation and financing decisions in general —like the use of any other policy instrument— governments have to implement. On this issue, contributions of public choice literature will be present.

Key Words: Law and Economics, Taxation. Public Economics.

JEL Code: K - Law and Economics: K34 - Tax Law; H - Public Economics: H2 - Taxation, Subsidies, and Revenue; H3 - Fiscal Policies and Behavior of Economic Agents; H4 - Publicly Provided Goods; H5 - National Government Expenditures and Related Policies; H6 - National Budget, Deficit, and Debt; H7 - State and Local Government; Intergovernmental Relations.

PRÓLOGO

Contenidos de Análisis Económico del Derecho Tributario

El “Análisis Económico del Derecho Tributario” es la rama de la economía que entiende sobre la aplicación del instrumental analítico que brinda la teoría económica —tanto positiva como normativa— y más específicamente la referida al campo de las finanzas públicas y de la tributación en particular, a fin de identificar las implicancias económicas que derivan de las disposiciones legales que rigen en el ámbito tributario, y entender sobre la problemática de los objetivos que intenta cumplir la política fiscal a través del sistema tributario, así como la cuestión de su diseño instrumental —legal y administrativo— en el marco general de las alternativas de financiamiento con que cuenta el Estado.

El énfasis que contempla el desarrollo del contenido del libro es el ubicar a la problemática tributaria como aspecto central del financiamiento del Estado, tratando de discernir en cada capítulo las diferencias de enfoque entre el planteo normativo formal (constitucional y legal en general) de las disposiciones tributarias y el efecto real (incidencia) de las tributos sobre la economía real de un país.

Como señala Bour (2010), al referirse sobre el contenido de la nueva corriente de pensamiento identificada como “Derecho y Economía” (“Law Economics”), los campos de la Economía y el Derecho están íntimamente ligados y mantienen una interacción constante entre sí y, en este sentido, resulta necesario diferenciar el contenido del “Análisis Económico del Derecho” estudiado en el ámbito de la Economía, del contenido de la disciplina “Derecho Económico”, que se estudia en el ámbito del Derecho. Como bien claramente fuera anticipado por Julio H. G. Olivera (1980), recordado por Bour y también por Canavese (2009), el Derecho Económico entiende sobre el conjunto de principios y normas de diversas jerarquías del sistema jurídico —sustancialmente de Derecho Público— que inscriptas en un orden público económico plasmado en la carta fundamental, facultan al Estado para planear indicativa o imperativamente el desarrollo económico y social de un país, y regular la cooperación humana en las actividades de creación, distribución, intercambio y consumo de la riqueza generada por el sistema económico. Este marco legal intenta establecer “reglas del juego neutrales” para los actores económicos, abarcando todas las actividades que implican decisiones ligadas a las transferencias de derechos de propiedad sobre bienes y servicios en la economía y que por tanto en general abarcan a todas las actividades comerciales y de funcionamiento de los mercados. El Análisis Económico del Derecho, en cambio, busca identificar los efectos económicos reales que las reglas legales tienen sobre la conducta y riqueza de los actores relevantes, determinando de ese modo cuáles efectos serían los deseables desde el punto de vista de la “eficiencia” social y cómo podrían ser clasificados y/o calificados en orden a la “equidad” social, según los criterios de justicia distributiva que podrían aplicarse en cada caso. Se concluye, finalmente, que entre ambos enfoques existe una clara relación de dualidad.

Una intencionalidad deliberadamente contemplada del presente libro, en el desarrollo del análisis económico del derecho tributario, es advertir las alternativas de orden fiscal y de otros instrumentos de política económica que plantean soluciones de “equivalencias tributarias”, de “equivalencias fiscales” y/o de “equivalencias de políticas públicas” en general. De esta forma se podrán comprender muchas decisiones gubernamentales que para el común de los profesionales no economistas distan de tener algún tipo de vinculación; en cambio, identificar complementariedades y posibles sustituciones entre instrumentos para lograr determinados objetivos de política, tanto las de orden fiscal, como las referidas a las políticas de liquidez (monetarias y de deuda pública), las políticas cambiarias, la política de ingresos, la política comercial, y las regulaciones en general.

Esta permanente intencionalidad de los desarrollos contenidos en el libro intenta cubrir una necesidad superlativa que enfrenta el servicio de Justicia al momento de tener que identificar los hechos reales que están en discusión en los litigios o cuestiones sobre los cuales habrá de emitir sus sentencias. Como en forma reiterada ha aclarado la Corte Suprema de Justicia (CSJ) en los litigios que llegaron a su instancia, lo que importa en materia del derecho es tener en cuenta la realidad económica del hecho, objeto o circunstancia sobre la que se habrá de fijar jurisprudencia, más allá de lo que los contratos o disposiciones formales pretendan describir y de los argumentos y pruebas que presenten las partes en litigio. De la misma manera, lo que importa a los fines tributarios, no es simplemente la declaración de motivos y el articulado de una ley impositiva, sino las implicancias reales que su aplicación ha de producir sobre la riqueza privada sujeta al gravamen. En esa “incidencia” real de la medida tributaria, no solamente cuenta el efecto económico de cualquier ley tributaria considerada aisladamente, sino asimismo el efecto económico que las combinaciones de varias medidas puedan producir. Es decir, más allá de la existencia de una medida tributaria aislada, la coexistencia de otras leyes impositivas y/o de otras políticas públicas, identificadas con diferentes rótulos, como se indicara, pueden constituir en realidad medidas equivalentes o sustitutas y/o complementarias en sus efectos económicos.

El planteo analítico del libro contempla un total de diecisiete capítulos y el detalle final de la Bibliografía General y las citas o referencias indicadas en los diferentes capítulos. En varios de ellos se adjuntan Apéndices destinados a ampliar ciertos aspectos de lo analizado, en particular desarrollos de contenido formal o matemático a los que se ha intentado minimizar en el texto básico, de manera que el lector no se viera distraído por excesivas demostraciones, que aunque intentan lograr mayor rigor científico, lo alejasen del razonamiento esencial del mensaje conceptual que se intenta adelantar en cada caso.

El contenido del libro responde al orden que se detalla seguidamente. En primer lugar, presentamos una Introducción General a la problemática objeto de análisis de las Finanzas Públicas y su vinculación con el Derecho, en un ámbito compartido dentro del cual el tema tributario desempaña un rol significativo. Se trata de una revisión sintética de la evolución que registrara la disciplina Finanzas Públicas y su hermandad íntima “con” —quizás sería lícito reconocer como su origen y padrinazgo “de”—  la ciencia del Derecho. En la concepción inicial que registra la disciplina y en la más reciente o actual, se podrá concluir que la preocupación central fue y es el tema tributario; sin embargo, naturalmente, no se debe olvidar el principio general de que los impuestos tienen una razón básica o elemental de su existencia: la necesidad de financiamiento del gasto público; de manera que la consideración simultánea de ambos aspectos del proceso financiero ingreso-gasto de los Estados no debiera nunca descuidarse. Finalmente, la Introducción General presenta una revisión de la evolución del pensamiento doctrinario sobre este tema financiero, del que resultará posible identificar al menos tres etapas.

Luego de la Introducción General, siguen los capítulos del libro. El Capítulo 1, Introducción al análisis económico de la norma tributaria, contiene una sistematización de los diferentes enfoques que se emplean en el abordaje de los temas que serán luego analizados.

El Capítulo 2 se destina al repaso de los argumentos de racionalidad que justifican el accionar tributario de los gobiernos.  De esa sistematización, en el Capítulo 3 se analiza en primer lugar la razón originaria o más primitiva de la existencia de los tributos, a saber: el financiamiento de los bienes y servicios comunes, los denominados “bienes públicos”; en segundo término, sobre el rol de los tributos en otros aspectos referidos a la asignación de recursos, específicamente relacionados con la provisión y/o regulación de los denominados bienes mixtos.

El Capítulo 4 es destinado a las decisiones colectivas. Es el capítulo de las finanzas públicas que contiene aportes derivados de la teoría de las ciencias políticas, en tanto se aborda la cuestión de los aspectos de consistencia lógica y de instrumentación de los métodos por los cuales un colectivo adopta sus decisiones, frente a las limitaciones que a tal fin enfrenta el cálculo económico para la toma de decisiones sobre la provisión o consumo de bienes comunes o colectivos. Naturalmente en el abordaje de este tema se tendrá en cuenta la operatoria de las democracias indirectas o representativas.

Seguidamente, tres capítulos se dedican al tema de la “incidencia de los impuestos”, que contienen esencialmente el tratamiento de los aspectos de eficiencia económica e implicancias distributivas ligada al diseño y operación de los tributos. Así, el Capítulo 5 es destinado al análisis de la “eficiencia (parte I)”, que contiene cuestiones conceptuales básicas tendientes a un diseño óptimo de los sistemas tributarios (sobre “bienes finales”).

Luego, el Capítulo 6 está referido a la “eficiencia (parte II)”, de la imposición en etapas múltiples (existencia de “bienes intermedios y finales”). En esta segunda parte se explora la imposición a las transacciones sobre bienes y servicios, particularmente las modalidades más difundidas en el mundo, como es el caso del IVA.

En el Capítulo 7, que encara el análisis de la incidencia de los impuestos en el ámbito de la “equidad”; aquí se explora la noción de “justicia distributiva”, implícita o explícitamente contemplada en el diseño impositivo, así como la manera de estimar la incidencia distributiva del sistema tributario, oportunidad en la que se podrán analizar aspectos de la experiencia internacional comparada y la nacional en particular, sobre estructuras e incidencia de los tributos en la distribución del ingreso.

Los cuatro capítulos siguientes están destinados al análisis de la imposición según fuentes específicas. El Capítulo 8 se refiere a la imposición sobre “bienes transables” (importaciones y exportaciones). El Capítulo 9 se ocupa de la “imposición sobre los ingresos”. El Capítulo 10 a la “imposición patrimonial”. Finalmente, el Capítulo 11 contiene un análisis amplio del financiamiento del sistema previsional.

Dos capítulos se han destinado al tema del diseño tributario en una estructura vertical de gobierno (“gobierno multinivel”), es decir, el capítulo de “Federalismo Fiscal”. Se trata de un abordaje amplio en razón de su relevancia para un país federal como la Argentina, y no obstante el suscrito tener ya publicado su e-book sobre este tema (Piffano, 2005). En este ámbito, el Capítulo 12 se refiere al análisis del ejercicio de las potestades tributarias de los distintos niveles de gobiernos, donde se abordan las cuestiones teóricas y empíricas adelantadas por la teoría del federalismo fiscal. Luego, en el Capítulo 13 se analizan aspectos de la tributación a nivel subnacional, y, entre ellas, un tratamiento especial referido a la imposición sobre las transacciones, en particular sobre las variantes del Impuesto a los Ingresos Brutos, el Impuesto a las Ventas Minoristas y el IVA Subnacional, y, por último, sobre la imposición al ingreso de las personas físicas, cuestiones que fueran objeto de gran debate en nuestro país durante la década del 90.

El Capítulo 14 se dedica al análisis de las implicancias tributarias que plantean las decisiones de “socialización” de ciertos bienes o servicios mixtos y también la actividad estatal directa o de regulación de otros bienes o servicios de características decididamente privadas. Respecto de los primeros, se presenta un análisis particular del servicio de educación universitaria, tema sobre el cual el autor tiene también ya publicado un e-book (Piffano, 2006). En los segundos, ligada a la cuestión de los monopolios naturales, la existencia y funcionamiento de las empresas públicas y la regulación de entes privados.

El Capítulo 15 analiza la explotación de los recursos no renovables (como el petróleo), aspecto que plantea un conjunto complejo de temas a considerar con vistas al diseño de las políticas tributaria y regalística óptimas en general, teniendo en cuenta la diferente naturaleza de la regalía respecto del tributo, y que abarca desde las decisiones sobre la explotación racional del recurso no renovable, para extenderse al tema del sistema federal de asignación de potestades a los niveles de gobierno en cuanto al dominio y uso de tales recursos.

El Capítulo 16 presenta un desarrollo sintético referido a aspectos de “Administración Tributaria”, con la intención de resaltar los aspectos más recientemente planteados a los gobiernos en su tarea de recaudación y fiscalización tributaria.

Finalmente, el Capítulo 17 se ocupa de los aspectos económicos referidos al rol de los impuestos y el uso de crédito público, empleados en las políticas fiscales y financieras ligadas a los ciclos económicos, así como a la justificación y comportamiento “positivo” de los gobiernos en  materia tributaria y del endeudamiento público.

Se anticipa que los primeros capítulos son esencialmente de orden conceptual y teórico, por tratarse en cierta medida de aspectos introductorios, y, por tanto, abunda la explicación de tipo verbal. No hay demasiadas referencias detalladas sobre cuestiones empíricas o datos estadísticos, a excepción de algunos casos que ayudan al entendimiento conceptual. A medida que se avanza en los siguientes capítulos se advertirá un creciente empleo del análisis diagramático, complementario al desarrollo verbal, así como el acopio de aspectos empíricos. En los últimos capítulos posiblemente abunden también los desarrollos matemáticos que son inevitables —ligados en gran medida a la mayor complejidad de los temas tratados en ellos— de manera que espero la disculpa de los lectores de formación eminentemente jurídica a quienes no les suele generar demasiado entusiasmo su presencia.

En cuanto a las magnitudes cuantitativas o datos empíricos comienzan a aparecer mayormente a partir del Capítulo 7, sobre incidencia en relación a la equidad tributaria y fiscal. Posteriormente, se vuelven a utilizar, particularmente en el Capítulo 10 referido al financiamiento del sistema previsional; asimismo, en el Capítulo 13, referido a Federalismo Fiscal, donde al tiempo de brindar datos de orden tributario nacional e internacional, se aborda la cuestión de las características y la relevancia cuantitativa de los sistemas tributarios subnacionales. También se encontrarán referencias cuantitativas en los Capítulos 14 y 15. En el Capítulo 15, destinado al análisis de las regalías provenientes de los recursos no renovables; las referencias cuantitativas son importantes aquí pues las regalías representan una fuente significativa de recursos para algunos gobiernos provinciales. Finalmente, también resulta necesario analizar aspectos empíricos en el Capítulo 17, previo a las Referencias y Un mensaje final al lector

Como se hará mención en cada tema, una gran parte de los desarrollos provienen de trabajos previos del autor y del aporte de otros colegas y colaboradores que han participado oportunamente en varios proyectos de estudio. Algunos de estos desarrollos ya están disponibles en libros y trabajos, que en su mayoría tienen el formato de e-books ya citados o documentos de trabajo accesibles a través de la web. En algunos se incluyen asimismo desarrollos específicos de autoría de colaboradores y de colegas economistas que han demostrado un especial y muy destacado aporte con sus trabajos en los temas respectivos para colaborar en el presente libro.

Un reconocimiento especial para todo el personal del Servicio de Difusión de la Creación Intelectual (SEDICI) de la Universidad Nacional de La Plata, por el importante apoyo en la publicación del libro en la página de la Institución. A su Directora, Ing. Marisa Raquel De Giusti, a Analía Pinto en especial por su ardua labor de corrección y adaptación a la tecnología e-book de los documentos originales, a Lucas Folegotto por su asistencia en el diseño de la carátula del libro. Asimismo mi reconocimiento al aporte y las sugerencias, referidas también a la carátula del libro, de mi hija Verónica Piffano. Finalmente, deseo dejar constancia de mi muy especial reconocimiento y agradecimiento infinito a mi querida esposa Clara, quien con mucho amor y paciencia ha debido soportar mi permanente asignación de tiempo al desarrollo de mi labor académica. Sin su apoyo, estos logros sinceramente no hubieran sido posibles.

Horacio L. P. Piffano

Buenos Aires, 2012

INTRODUCCIÓN GENERAL

Economía y Derecho y el desarrollo de la literatura sobre “Finanzas Públicas”[1]

1. El marco institucional y académico en los inicios de la carrera en Ciencias Económicas y los contenidos de la “Finanzas Públicas”

A comienzos del siglo XX no existían en nuestro país Escuelas de Economía o Facultades de Ciencias Económicas (FCE). Hasta el año 1912 solamente la carrera de contador público se cursaba en las Escuelas Superiores de Comercio (ESC) —de nivel secundario— dependientes del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública de la Nación y en algunos establecimientos similares que sostenían los gobiernos provinciales.

Recién en el citado año, la ley de presupuesto contempló una partida para concretar la anexión del Instituto de Altos Estudios Comerciales, y la Escuela Carlos Pellegrini que le servía de base, a la Universidad de Buenos Aires. Posteriormente, en 1913 se crea la primer FCE —otorgando por tanto rango universitario a la labor del citado Instituto— que comienza a funcionar en 1914.

En 1919 se crea la Universidad Nacional del Litoral, una de cuyas facultades era la de Ciencias Económicas, Comerciales y Políticas, cuya organización se hace sobre la base de la ESC de Rosario.  En 1939 se crea la Universidad Nacional de Cuyo, con establecimiento en Mendoza, San Juan y San Luis, creando la Facultad de Ciencias, dentro de la cual se instituye la Escuela de Ciencias Económicas con asiento en Mendoza y a la que se le anexan algunos institutos entre los que figuraba la ESC de Mendoza. En 1947 se crea la FCE y la Facultad de Filosofía y Humanidades dependientes de la Universidad de Córdoba. En este caso, la FCE se organiza en base a la Escuela ya existente en esa Universidad, que había sido creada en 1935. También en 1947 se dispuso la creación de la FCE dependiente de la Universidad Nacional de Tucumán que comienza a funcionar en 1948.

De los antecedentes reseñados, resulta que hasta 1947 la mayoría de las Universidades Nacionales de entonces, no así la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), había incorporado a sus estudios de grado las ciencias económicas, con  el doble carácter de cumplir propósitos científicos y de formación de profesionales. En ese proceso las universidades absorbieron los establecimientos ministeriales, poniéndose término en sus respectivos ámbitos al problema de la doble autoridad, uniformándose los respectivos estudios y diplomas. Dada la gravitación que la UNLP ejercía en la Provincia de Buenos Aires y aún sobre el resto del país, era indudable que no podía demorarse por mucho tiempo su equiparación a las demás universidades, por medio de una evolución análoga. Hasta entonces la enseñanza de la carrera de contador público estaba a cargo exclusivo de la Escuela Nacional Superior de Comercio General San Martín (ENSC) de La Plata, presentándose así la situación en el país de la existencia de títulos en ciencias económicas de distinto origen —ministerial y universitario— otorgados sobre la base de planes de estudios esencialmente análogos, pero que en la práctica tenían diferente valor, en mengua de los primeros. Paradójicamente, desde 1943 la UNLP, por intermedio de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, había implementado el Profesorado de Ciencias Económicas con el objeto de habilitar profesores de nivel secundario para la enseñanza de esa especialidad. Es decir, no obstante el claro propósito de implementar esos estudios para su enseñanza en el secundario, la Universidad no cumplía el objetivo del desarrollo científico de la ciencia económica y el otorgamiento de diplomas profesionales de la especialidad con título universitario.

Recién en 1948, luego de varias iniciativas legislativas truncas, el Congreso de la Nación incluye en la ley de presupuesto una partida para financiar la creación de la FCE en la UNLP, previendo la transferencia a la misma del curso de contadores de la ENSC de La Plata. Sobre dicho proyecto debió expedirse la Intervención de entonces en la Universidad, que apoyó la iniciativa elevando al Ministerio la solicitud de autorización para organizar la Facultad. Pero ante el reemplazo del Interventor, surge la iniciativa del Decano Normalizador de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales (FCJyS) de crear dentro de la misma la Escuela de Ciencias Económicas.

La iniciativa pretendía consolidar los avances que los profesionales del derecho habían logrado en el campo de la economía, a través del Instituto de Estudios Económicos y Financieros, dentro del cual operaban las cátedras de Economía Política, Finanzas, y Política Económica de la carrera de abogacía. La iniciativa es canalizada por el Interventor a través del Ministro Secretario de Educación de entonces, logrando en el año 1948 la sanción del decreto disponiendo la incorporación del curso de contadores públicos de la ENSC de La Plata a la FCJyS, con la categoría universitaria de Escuela, y con la determinación de que debía organizar la carrera de Contador y disponer el inmediato funcionamiento del Doctorado en Ciencias Económicas. En ese mismo año, se crea también en la Universidad Nacional del Sur, el Instituto Tecnológico del Sur —hasta entonces dependiente de la UNLP— el que contenía la Escuela de Ciencias Comerciales, donde se dictaría la carrera de Contador Público. Dos profesores de reconocida trayectoria organizaron la enseñanza de Finanzas Públicas, Derecho Tributario y Técnica Tributaria en esa Universidad. En 1950 fue contratado Dino Jarach como primer profesor y organizador de la cátedra de Finanzas Públicas y Derecho Financiero, en tanto en l951, el doctor Enrique Reig fue contratado para organizar la cátedra y dictar el primer curso de Técnica Tributaria.

2. La situación de la disciplina Finanzas Públicas a sus inicios: la corriente de la “escuela italiana”

El enfoque que registró la disciplina Finanzas Públicas en el período inicial comentado resultó esencialmente jurídico y perduró por muchos años, aún con posterioridad a la creación de la FCE en la UNLP, ya separada de la FCJyS, hecho que acontece recién en el año 1953[2]. Similares contenidos constituían la disciplina en todo el ámbito universitario del país.

La literatura de consulta en la época seguía el enfoque de la escuela italiana, que sostenía la idea de una “ciencia de las finanzas” o de “ciencia financiera”, con autonomía científica propia, en la cual convergían contenidos de ramas como economía financiera, política financiera, derecho financiero, y derecho tributario en particular, la política, la sociología financiera, el derecho constitucional y administrativo, la contabilidad pública y, finalmente, aspectos de técnica impositiva. En rigor, la preocupación mayor estaba dedicada al tema impuestos, en tanto la cuestión del gasto público quedaba relegada al aspecto puramente presupuestario o de contabilidad pública. La literatura de referencia para entonces eran las obras de Flora (1903), Griziotti (1949) Einaudi (1962) y los aportes contemporáneos de esa época de Jarach(1958, 1961, 1968),Giuliani Fonrouge (1960), las obras sobre derecho público (administrativo, fiscal y de contabilidad pública), de Bielsa (l947, 1953, 1957) y de numerosos aportes del profesor Juan Carlos Luqui, quien fuera por varios años titular de la cátedra en la UNLP[3]

El predominio del enfoque jurídico-institucional y la influencia de la escuela italiana en las finanzas públicas, por lo tanto, era claramente el resultado lógico de la pertenencia inicial de la carrera de contador público dependiendo de la FCJyS y de su dictado a cargo de abogados, y la difusión de la citada escuela entre los expertos en temas presupuestarios y tributarios de la época.

Paradójicamente, se verá luego cómo la escuela italiana, cuyas contribuciones sirvieran de base a los estudios de las finanzas públicas de entonces, de alguna manera habría de contribuir a un nuevo cambio del enfoque de la  teoría —con posterioridad al predominio de la corriente anglo-sajona que citamos seguidamente— influyendo en el pensamiento de autores reconocidos en la materia como James Buchanan.

3. La segunda etapa en la evolución de la disciplina: el enfoque de Economía del Bienestar (“Welfare Economics”) o la “variante anglo-sajona”

La influencia del enfoque jurídico y de la escuela italiana se extendió a las décadas de los años cincuenta y sesenta, y continuó inclusive hasta iniciada la década de los años setenta. En la UNLP, sede donde el autor concretara su vida académica como alumno y luego como profesor, fue precisamente a fines de los sesenta, cuando aparece el primer decanato de la FCE a cargo de un economista, con la designación de Horacio Núñez Miñana como Decano de la misma. Se inicia entonces una etapa de cambio radical en el enfoque de la disciplina Finanzas Públicas, sucesora de la vieja Finanzas, que en la FCE coincide con una renovación total de los planes de estudio de las tres carreras que se dictaban en la Facultad, las de Contador Público, Licenciado en Administración y Licenciado en Economía, en particular de estas dos últimas[4].

El enfoque moderno de orientación anglo-sajona, como se entendió desde entonces a las Finanzas Públicas, postula ubicar la disciplina como una rama de la economía que estudia las implicancias económicas ligadas al fenómeno financiero del proceso ingreso-gasto del gobierno, restringiendo el tratamiento de este fenómeno a lo que en la vieja escuela correspondería exclusivamente a la rama “economía financiera”. No obstante, extensiones del dominio de la disciplina a cuestiones financieras ligadas al uso de crédito público y la política monetaria, así como otras políticas públicas complementarias y/o sustitutas —por el uso de otros instrumentos de política diferentes a los de índole estrictamente fiscal como son los tributos y el gasto público— y los modernos desarrollos de la Economía del Bienestar (Welfare Economics), que incorporara nuevas visiones del fenómeno fiscal, fueron posteriormente configurando una disciplina mucho más abarcativa, circunstancia que indujera a algunos autores a sugerir la sustitución de la denominación “Finanzas Públicas” por la de “Economía del Sector Público”.

Con esa nueva orientación anglo-sajona, a fines de los años sesenta, en 1972 más precisamente, quien escribe este libro dicta por primera vez en la FCE de la UNLP el curso de Finanzas Públicas con este enfoque, siguiendo la sistematización que adelantara Musgrave (1959) de las tres ramas de las finanzas públicas (la rama servicios o asignación de recursos, la rama estabilización y la rama redistribución del ingreso)[5]. Previamente, durante la vigencia del viejo programa de la materia, el profesor Jorge Macón había intentado, como Adjunto de la cátedra dirigida aún por abogados, incluir temas de lo que luego vendría, particularmente dando clases referidas a los efectos económicos de los impuestos, utilizando como referencia bibliográfica a la obra de Due (1961).

A fines de 1972, Núñez Miñana se hace cargo de la cátedra Finanzas Públicas como Profesor Titular, con el suscripto como Profesor Adjunto, y propone entonces al Consejo Académico la aprobación del nuevo programa de la materia, que a partir de 1973 va a contener un desarrollo amplio de la temática fiscal, siguiendo la teoría de las finanzas públicas según la sistematización de Musgrave antes citada.

Los desarrollos del nuevo programa incorporaban toda la moderna literatura de Economía del Bienestar, desarrollada o divulgada en gran medida en la misma década de los años sesenta, y que fuera fuente de consulta obligada en esa época[6]. La nueva orientación comienza entonces a reconocer asimismo el tratamiento de temas provenientes de exponentes de la escuela de Elección Pública (Public Choice), representada por las obras de Arrow (1951), Downs (1957), Tullock (1959), Buchanan y Tullock (1962), Olson (1965), Buchanan (1968),Buchanan y Wagner(1970), pero en rigor para la época esencialmente referidos a la nueva literatura sobre los problemas de la votación en las decisiones colectivas y las cuestiones relativas a las democracias representativas[7].

Sobre el tema de las “decisiones colectivas”, hacia fines de esta segunda etapa ya aparecían en la literatura los problemas y/o dilemas de los procedimientos de votación en las democracias representativas, que recién una década después serían divulgadas al menos en nuestro medio, como la obra de Mueller (1979, 1984), o la síntesis que en este campo contendría luego la obra de Musgrave y Musgrave (1980).

Finalmente, cabe destacar que hacia fines de esta segunda etapa, ya comienza a observarse un cambio importante en la relación entre las ciencias del Derecho y de la Economía. La situación “derechodependiente” de la disciplina económica en el campo de las Finanzas Públicas, pasa a transformarse en el novedoso escenario presente del Derecho a ser éste “economíadependiente” en sus necesidades de interpretación de los hechos reales que se producen en el marco legal que estipulan las leyes. En particular esta dependencia aparece como de enorme importancia en el campo del derecho tributario[8].

La necesidad de avanzar en la interpretación de las implicancias económicas de las leyes, decretos y resoluciones que emiten los gobiernos en su intento de normar aspectos diversos del quehacer humano, privado y público, condujo al desarrollo de la corriente de Economía del Derecho (Law Economics). Esta nueva literatura, contribuyó a difundir aspectos relevantes del quehacer gubernamental, es decir, allí donde resulta mucho más evidente la importancia de interpretar correctamente el rol y los efectos económicos de las disposiciones legales que deliberadamente o, en muchos casos inclusive sin intención deliberada, son justificación y/o causa del accionar de los gobiernos.

4. La tercera etapa del desarrollo de las finanzas públicas de “segunda generación” o la “escuela del public choice”

A partir de la segunda mitad de los años ochenta, la disciplina Finanzas Públicas registrará el inicio de una nueva etapa. El nuevo ciclo es fuertemente influido por la corriente delpublic choice—corriente también identificada con el calificativo del “enfoque positivo” en finanzas públicas[9]— que recién se comienza a estudiar en nuestro medio a partir de la divulgación de los aportes de esta escuela, en especial luego que Buchanan fuera galardonado con el Premio Nobel en la disciplina en 1986[10].

En efecto, la literatura que amerita ser citada en cuanto a difusión muy cercana o posterior a mediados de los años 80, corresponde particularmente las notas de Buchanan, hoy muchas de ellas disponibles en idioma español[11].

Cabe aquí la mención que anticipáramos con respecto a la influencia de la vieja escuela italiana en esta nueva orientación de la teoría de las finanzas públicas. James Buchanan reconoció que en su paso por Italia a mediados de los cincuenta, donde desarrolló tareas de investigación estudiando la “scienza della finanza”, le llamó la atención cómo la literatura presentaba modelos en términos de una “teoría del Estado” que constituía su premisa, desarrollando una “teoría del Estado monopolio”, una “teoría del Estado cooperativo”, y una “teoría del Estado explotador”.  Todas estas teorías se usaban para analizar cómo operarían las estructuras fiscales dentro de cada uno de estos modelos; cómo los gobiernos organizarían su sistema tributario y su gasto. Buchanan reconoce que esa literatura, junto a los escritos de Wicksell, moldeó su forma de pensar sobre la toma de decisiones públicas, o lo que posteriormente se bautizara con el nombre de Public Choice. Más aún, reconoce que en ese instante advirtió que no había comprendido cabalmente el mensaje de Wicksell.[12] Reconoce, asimismo, que tampoco se había librado totalmente de la premisa del gobierno benevolente. Un año en la cultura italiana fue así, para él, importante, porque observó “cómo los italianos veían la política y a los políticos”, regresando a los EE.UU. más dispuesto a analizar cómo funciona realmente la política, “sin romanticismo”.[13]

Es en esta nueva etapa, con el aporte de esta literatura sobre su enfoque de “economía política” de las cuestiones relativas a las finanzas públicas, se comienza a alertar sobre la peligrosa separación de las cuestiones normativas de maximización del bienestar y los aspectos políticos o de diseño institucional, cuando precisamente éstos habrían de posibilitar que tales condiciones de óptimo se cumplan o no. Los desarrollos de estas contribuciones se generan con un conjunto de trabajos de autores identificados como pertenecientes de la “nueva economía institucional”[14].

Asimismo, la nueva agenda contiene las contribuciones sobre los problemas de información (información imperfecta, mercados incompletos)[15], y las implicancias de la provisión pública de bienes privados o mixtos, como los casos de educación y salud[16]

Las más modernas contribuciones han estado referidas asimismo a temas tributarios y de federalismo fiscal.[17] En efecto, la evolución de la literatura sobre federalismo fiscal ha sido notoria en las últimas décadas, y esta evolución de alguna manera ha sido la que motivara los trabajos de Oates (2005) y Zodrow (2005) para identificar las “dos generaciones en la teoría sobre federalismo fiscal”. En rigor, lo que estos autores denominan “La Segunda-Generación de la Teoría de Federalismo Fiscal”, en gran medida nace a partir de los aportes de la corriente public choice.[18] Precisamente debido a la influencia que en esta etapa tuviera la vieja escuela italiana por lo ya comentado, a criterio del autor, Oates y Zodrow probablemente debieron haberla calificado como “la Tercera-Generación”, aunque vale reconocer que este aspecto específico de las Finanzas Públicas no registre desarrollos tan importantes como el producido recién a partir de la obra de Musgrave y otros autores, datados en épocas no tan lejanas

La literatura de Federalismo Fiscal comprende los debates sobre correspondencia fiscal y los problemas del common pool,los efectos económicos de las transferencias gubernamentales; los dilemas sobre la prociclicidad de la política fiscal de los gobiernos nacional y subnacionales; las estudios teóricos y empíricos sobre incidencia tributaria, tanto en los aspectos asignativos como en los efectos sobre el bienestar y la distribución del ingreso, con el empleo de modelos EGC — Equilibrio General Computado— y las microsimulaciones, tanto las de modelos teóricos como las construidas sobre la base de datos reales; las nuevas contribuciones sobre competencia tributaria entre estados (tax competition) —competencia horizontal y competencia vertical—; los problemas del diseño tributario subnacional en los intentos de avanzar en la descentralización tributaria, la discusión que generara las iniciativas sobre la Fundamental Tax Reformde los años 90 en los EE.UU.; los problemas fiscales y tributarios en particular surgidos a partir del fenómeno de la globalización y las cuestiones de armonización versus competencia entre gobiernos pertenecientes a un mismo bloque comercial, en especial referidas a la Unión Europea.

La influencia de la fiscalidad sobre la competitividad de un país a partir del fenómeno de la globalización, acentuó la importancia de los estudios regionales o de economía espacial ausentes usualmente en los textos de finanzas públicas[19]. Si bien los temas de economía espacial ya habían sido preocupación de estudio en la FCE de la UNLP en épocas del profesor Oreste Popescu, como Director del Instituto de Investigaciones Económicas, y posteriormente a partir de Horacio Núñez Miñana como Decano de la misma, la problemática regional de nuestro país fue sin dudas un tema de estudio teórico y empírico de relevancia dentro del Departamento de Economía de la UNLP.[20] Por otro lado, los avances registrados en la tecnología de la computación y del instrumental matemático y la disponibilidad de datos estadísticos —tanto a nivel mundial como en nuestro país— plantean hoy un escenario muy distinto al de las etapas previas de la disciplina para encarar este tipo de estudios.

En lo relativo al estudio de las decisiones colectivas, la teoría de los juegos en su desarrollo con aportes de enorme trascendencia como los de John Nash,[21] ampliaron sin dudas la capacidad de análisis de los enfoques positivos. Dado que muchos de los intercambios implícitos en la actividad pública se hacen entre agentes que tienen algún poder discrecional sobre sus decisiones, los comportamientos estratégicos son muy importantes y la teoría de los juegos ha constituido una base analítica importante para estudiarlos. Estas nociones básicas se refieren particularmente al llamado dilema del prisionero y también a la idea de juegos repetidos, que permiten comprender cuestiones de credibilidad, reputación, aprendizaje, formación de valores y modos de comportamiento que tanta importancia tienen en los temas públicos. Nuevamente en temas de interés regional, como los ligados a cuestiones de política y administración tributaria, tratadas en modelos de comportamiento estratégico, juegos no cooperativos, etc., pueden explicar por ejemplo el hoy muy debatido tema del accionar o actitud de los gobiernos en materia de competencia tributaria y armonización e intercambio de información entre países[22].

Asimismo, algunas extensiones para analizar el modelo de democracia representativa, los problemas de agencia, el comportamiento de la burocracia a lo Niskanen (1971) y la acción de los grupos de interés y la búsqueda de rentas (Becker, 1983, 1985; Tollison, 1997);o lo difundido sobre el tema en textos como el de Casahuga Vinardel (1984), para comprender las posibles consecuencias de formas institucionales alternativas de organizar el sector público.

En el campo de la rama estabilización, los desarrollos de las contribuciones desde y a partir de las obras de Mundell (1960, 1962, 1963) y Fleming (1962), el debate de las posiciones pro-keynesianas y anti-keynesianas respecto al rol del gobierno con relación al ciclo de los negocios, teorías superadoras a los modelos de economía cerrada, que habían dominado el escenario de los estudios macroeconómicos a partir de Keynes en adelante. Si bien esta nueva literatura de la macroeconomía fue desarrollada en la década de los sesenta, recién tuvo difusión en nuestro medio a fines de los noventa, cuando Robert Mundell recibe precisamente en 1999 el Premio Nobel de Economía. Sin embargo, los llamados temas de la “hacienda compensatoria” han estado perdiendo justificación para formar parte de los tratados generales de Finanzas Públicas y, normalmente, se los suele remitir a otras áreas específicas como Macroeconomía o Política Económica. Como señala Bara (2006), en el libro de Musgrave de 1959 los temas fiscales macroeconómicos se tratan en una sección denominada “La Hacienda Compensatoria”, que comprende el 34% del total del texto; en cambio, en la edición de 1992 del libro Hacienda Pública Teórica y Aplicada, el tema se trata bajo el título de “Política Fiscal y Estabilización” y se le dedica el 7% de las páginas totales. Los manuales de Rosen y Stiglitz omiten las cuestiones macroeconómicas, y el texto de Albi, Contreras, González Páramo y Zubiri (1996) contiene un capítulo sobre el tema pero, a diferencia del tratamiento “musgraviano”, el enfoque es predominantemente de economía abierta.

Sin dudas el escenario prevaleciente moderno de las Finanzas Públicas se ha vuelto a focalizar esencialmente en los temas de financiamiento de los gobiernos, es decir, los temas tributarios y de uso del crédito público.

En el capítulo referido a uso del crédito público y la emisión de dinero, la noción de equivalencia ricardiana —o de deuda-impuesto (Barro-Ricardo)—, fue mejorada con desarrollos posteriores de esta etapa sobre solvencia fiscal y sustentabilidad de la deuda pública, y el dilema de las expectativas racionales versus expectativas no racionales de los agentes, debido a un escenario de información imperfecta, elaboraciones que han debilitado las concepciones anteriores y han dado lugar a nuevas visiones del enfoquepublic choice, por ejemplo, a la manera en que lo plantean García Milá, Goodspeed y Mc Guire (1998) sobre el comportamiento estratégico de los gobiernos en el uso de crédito público

La teoría de las decisiones públicas ha sido crucial en el cambio experimentado en esta nueva etapa de las Finanzas Públicas, como se indicara antes. Ha permitido ahondar el entendimiento de las fallas del gobierno, destacando la importancia del diseño institucional requerido como forma de limitar o reducir esas fallas, derivando a aconsejar restringir la discrecionalidad de la autoridad pública por medio de limitaciones institucionales, como analizaran Brennan y Buchanan (1985) y Poterba (1994, 1995). Esta visión tiene particular importancia respecto a las cuestiones de la macroeconomía y de los acuerdos federales. Las relativamente recientes modificaciones institucionales experimentadas por países como la Argentina y asimismo Brasil, consistentes en la incorporación de limitaciones fiscales formales (esencialmente reglas numéricas) en las leyes de convertibilidad (Argentina en los años noventa) y en las llamadas leyes de responsabilidad fiscal (de Argentina y Brasil en esa década), constituyen ejemplos de lo señalado precedentemente.

Un tema que la literatura no ha registrado demasiado énfasis en destacar o desarrollar es el de profundizar el análisis de las “equivalencias de políticas públicas”. Esto ha sido una motivación básica de la elaboración de este libro. A partir de las nociones básicas sobre “equivalencia tributaria”, resulta necesario seguir ampliando la cuestión de las relaciones de sustitución y de complementariedad entre las políticas comerciales y fiscales, o el de política tributaria y política tarifaria en monopolios estatales, el de la política tributaria y las regulaciones,[23] y otras similares, no solamente el sí mayormente tema estudiado de las decisiones cuasi-fiscales instrumentadas a través de la operatoria de la Banca Central.

Con referencia a la cuestión de las regulaciones, las Finanzas Públicas han planteado una agenda enormemente importante de estudios. Al menos en dos de sus ámbitos: uno es el referido a las cuestiones ambientales o de la ecología y el otro al de los monopolios naturales. Sobre el primero existe hoy abundante literatura dentro de la cual se podrían destacar, por ejemplo, el trabajo de Baumol y Oates (1979) y el de Frey y Meier  (2004), y una cantidad enorme de artículos sobre el uso de los ‘green taxes’ y otros instrumentos regulatorios, que resultaría engorroso o excesivo citar aquí. El segundo, es el abordaje del accionar de las empresas públicas y la existencia de los monopolios naturales, donde cabe citar las modernas contribuciones que se iniciaran precisamente a mediados de los años ochenta con los aportes de autores como Rees (1985) y otros[24], referidos al “enfoque positivo” del accionar empresario público, bajo un modelo típico principal-agente, los problemas de regulación de los monopolios naturales y la discusión gestión privada versus gestión pública, antes y después del proceso de privatizaciones, que como se indicara se produjera en el mundo a partir de los años ochenta y en Argentina en los años 90.

5. Comentario final

Aún cuando la revisión previa puede considerarse relativamente estrecha con relación a la amplia gama de temas y vertientes en que hoy podría eventualmente ser sistematizado el tratamiento de las cuestiones fiscales y de las políticas públicas, o de los temas que muy cerca habrán de instalarse en la agenda general de la disciplina, a saber: extensiones sobre la problemática fiscal respecto a crecimiento económico, ligando los problemas de imposición y crecimiento endógeno, y los problemas de inclusión social, a partir de los aportes de autores como Edmund Strother Phelps —Premio Nobel de Economía 2006—; así como nuevas contribuciones sobre instituciones y crecimiento económico; los efectos fiscales intergeneracionales y los denominados gastos o deudas contingentes, con un tratamiento más actualizado del tema de la seguridad social; la discusión sobre conductas racionales y no racionales del individuo —con referencia al concepto homo economicus—  y  la incorporación de la psicología en la explicación de la conducta económica (la “neuroeconomía”)[25]; o la incidencia de las “motivaciones intrínsecas” del individuo, aparte de la retribución o el dinero, como planteara Frey (1997) con relación a cuestiones de economía laboral; sirva no obstante lo relatado para describir el escenario pasado y el actual por donde han transitado y transitan hoy la Economía y el Derecho, a través de su brazo común más reciente: laLawEconomics

NOTAS

[1] En base a Piffano (2006)

[2] El Plan de Estudios de la Escuela de Ciencias Económicas que rigiera entonces, preveía cuatro años con un total de veintiún (21) materias, de las cuales seis (6) eran materias del derecho y otras once (11) materias pertenecientes a otras disciplinas, entre las que figuraba Finanzas, materia que era dictada por abogados. Por su parte, el Doctorado en Ciencias Económicas fue estructurado entonces en base al cursado de cinco (5) materias básicas y una optativa. De las cinco materias básicas, una era Finanzas (II Curso), otra era Política Económica (que correspondía al curso que se dictaba en la Escuela de Ciencias Jurídicas), una tercera era Contabilidad (II Curso), y la quinta, Metodología Económico-Financiera. A excepción de Contabilidad, las cuatro restantes eran dictadas por abogados y de la lista de materias optativas —quince (15) en total— doce (12) eran materias del campo del derecho y todas, incluyendo las tres restantes, eran dictadas por abogados.

[3] Detalles de sus contribuciones pueden encontrarse en los viejos programas de la disciplina dictados en la FCJyS y FCE de la UNLP.

[4] Estas reformas impulsadas por Horacio Núñez Miñana incluyeron una importante revitalización del “Instituto de Investigaciones Económicas” y de la “Revista Económica”. Fue entonces que se convocara al destacado y reconocido académico de nuestra disciplina, Héctor Dieguez, graduado en Harvard, quien junto a quien más tarde se convirtiera en su esposa, la Licenciada en Matemáticas Marta Blanco, dictaran los seminarios internos a los que los economistas jóvenes de entonces —y algunos algo menos jóvenes— ampliáramos nuestra formación académica.

[5] Durante los primeros años del proceso reformador, desempeñé el cargo de Profesor Adjunto en la cátedra Política Económica I, con el Profesor Titular Héctor Dieguez a cargo de la misma. En 1972 Nuñez Miñana entendió que era importante mi reasignación a la cátedra Finanzas Públicas para iniciar los primeros cambios en el enfoque y contenido de la misma.

[6] Una lista acotada de las obras disponibles entonces, en orden cronológico, contiene: Musgrave (1959), Taylor (1960), Prest (1960 y 1968), Mynt (1962), Dernburg y McDougall (1962), Gerloff y Neumark (1963), Eckstein (1965), Johansen (1965/1970), Hicks, U. (1965), Scitowski (1967), Duverger (1968), Dorfman (1969), Due (1970), Akerlof (1970); Haveman (1971); Due y Friedlaender (1977); literatura que también contiene naturalmente los desarrollos pioneros de autores como Pigou (1932), Hicks, J. (1939), Kaldor (1939), Bowen (1943), Black (1948), Arrow (1950, 1970), Buchanan (1952, 1965a), Samuelson (1954, 1955, 1969), Tiebout (1956), Bator (1957), Lindahl (1919, 1958), Wicksell (1896, 1958), Tullock (1959), y Coase (1960).

[7] Los desarrollos de los teoremas fundamentales de economía del bienestar, que definieran las condiciones normativas en términos “técnicos” (las condiciones usuales de marginalidad entre relaciones de sustitución y transformación), estaban desprovistos de todo contenido institucional. En este sentido, los artículos de Bator (1957, 1958) contribuyeron en forma importante a comprender y divulgar las condiciones de óptimo válidas para todo contexto socio-político del sistema económico, pero naturalmente no contemplaban los aspectos institucionales que finalmente habrán de incidir en las posibilidades de lograr tales condiciones. Lo señalado, sin embargo, no se refiere a la ausencia de la discusión sobre el dilema “mercado versus plan”, que ya había ocupado la atención de autores como Lange y Taylor (1938), von Hayek (1940, 1945), Euken (1948), von Mises (1951), Balassa (1959) y Drewnowki (1961), entre otros, sino respecto al comportamiento de los agentes o funcionarios en el gobierno desprovistos de todo tipo de incentivos para operar en beneficio propio o de ciertos segmentos de la sociedad, y no del vagamente definido “interés general”, en la medida que las circunstancias institucionales —legales y de procedimientos administrativos— lo permitieran. La “nueva Finanzas Públicas” incorpora esta temática, y autores como Weingast, Shepsle y Johnsen (1981), comienzan a anunciar las conocidas divergencias entre los principios normativos guiados por las preferencias de los electores o ciudadanos, por un lado, y las preferencias de los políticos, que son quienes adoptan finalmente las decisiones colectivas, por el otro.

[8] Al presente en la bibliografía de los cursos de Derecho Tributario y Economía del Postgrado sobre Derecho y Economía de la Facultad de Derecho de la UBA y en el curso de Economía del Sector Público del Postgrado sobre Abogado del Estado de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP, el suscrito ha estado enseñando estos aportes desde hace ya unos años.

[9] Debido al revolucionario abandono del supuesto “gobernante benefactor” e introduciendo, en cambio, el accionar “positivo” de los funcionarios del gobierno motivados por incentivos similares al de los agentes del sector privado, y no porque esta corriente de pensamiento no tenga implicancias normativas por cierto.

[10] Como se destaca en Bara (2006), Musgrave dedicó solamente el 3% de su Teoría de la Hacienda Pública de 1959 a los temas político-institucionales. En la quinta edición de su Hacienda Pública Teórica y Aplicada de 1992, escrita conjuntamente con Peggy Musgrave, esa proporción sube al 7%. El manual de Stiglitz de 1986 dedica casi el 10% a estos temas. En la obra de Buchanan y Flowers de 1980, obviamente, se asigna un porcentaje mayor de su texto (casi del 15%) a las decisiones públicas.

[11] Como Buchanan (1980, 1984).

[12] Knut Wicksell, seguidor de la teoría walrasiana y destacado por sus desarrollos microeconómicos en la teoría marginalista, fundador de la Escuela Sueca, es considerado precursor de la “Economía Política Constitucional“, una subcorriente del Nuevo Institucionalismo Económico. Buchanan reconoce la influencia en su propia formación, en particular por su análisis de la política fiscal. En ese sentido, Wicksell llamó la atención sobre el significado de las reglas bajo las cuales los agentes políticos adoptan sus decisiones y señaló que los intentos de reforma deberían dirigirse hacia cambios en las reglas y métodos de adoptar decisiones, en lugar de intentar influir sobre el comportamiento de los actores. Para juzgar la posible eficacia de un cambio en las reglas, Wicksell propuso “el consentimiento del gobernado”, lo que ahora se llama el “test del consenso”. En términos de Buchanan y Tullock (1969) se trata de comprender “cómo deben ser diseñadas las constituciones de forma que los políticos que procuren los intereses públicos puedan sobrevivir”. Ver Capítulo 4.

[13] Buchanan (1979; 1984; 2001).

[14] De autores como Olson (1965, 1989); Flatters et al. (1974); Frolich y Oppenheimer (1978); Brennan y Buchanan (1980); Mueller (1979-84, 1989, 2003); Coase (1984); North (1990); Shesple (1991); y Williamson (2000). Una muy interesante presentación de esta literatura fue difundida en nuestro medio a fines de los años noventa con el libro editado por Saiegh y Tommasi (1998). Asimismo, en el muy reciente libro ya citado de Bara (2006), reconocido estudioso de las cuestiones referidas a elección pública, se trata en detalle esta temática relevante de las finanzas públicas modernas.

[15] Aghion et al., (1994); Hart y Moore (1999); Brousseau y Glachant (2002).

[16] Como se pueden encontrar en Buchanan (1965b, 1984), o en textos como Casahuga Vinardel (1984).

[17] Numerosos ejemplos pueden citarse, ubicados en orden cronológico: Romer y Rosenthal (1980); Filimon (1982); Winer (1983); King (1984); Dowd (1984); Mantel (1985); Oates (1985); Goodspeed (1985); Hall y Rabushka (1985); Logan (1986); Zodrow y Mieszkowski (1986); Wilson (1986); McLure (1986); Brown y Oates (1987); Hammes y Wills (1987); Cnosen (1987); Eberts y Gronberg (1988); Dougan y Kenyon (1988); Oates y Schwab (1988); Zax (1989); Mohecen y Van Rompuy (1990); Quigley y Smolensky (1992); Oakland (1994a y 1994b); Bird (1994); Von Hagen y Harden (1994); Boadway y Keen (1996); Besley y Coate (1998); Bird y Gendron (1998); Bird (1999); Mieszkowski y Musgrave (1999); Persson y Tabellini (1999); Wilson (1999); McLure (1999); Bruce y Fox (2000); McLure (2000); Bird y Gendron (2000 y 2001); Altig et al. (2001), Zodrow y Mieszkowski (ed.) (2002); Cnosen (2002); Fullerton, D. y Metcalf, G. (2002); Piffano (2003a); Brueckner (2004); Fox y Murray (2005); McLure (2005); Bird (2005); Bourguignon y Spadaro (2005); Huber y Runkel (2006); Keen y Ligthart (2006).

[18] Esta evolución fue la que en forma muy notoria nos motivara oportunamente a escribir el conjunto de notas contenidas en nuestro libro sobre problemas del federalismo fiscal, particularmente pensando en el federalismo argentino [Piffano (2005)].

[19] Musgrave en su libro de 1959 no hace referencia a los temas espaciales. Es asimismo muy escaso el tratamiento que le dedican otros autores como Rosen o Stiglitz.

[20] Los aportes de Horacio Nuñez Miñana en el análisis de los temas regionales y de federalismo fiscal de nuestro país fueron muy importantes en su momento y motivaron desarrollos posteriores de quienes fuéramos sus amigos y colegas, como los logrados por Alberto Porto, quien luego del fallecimiento de Nuñez Miñana continuara con esa labor al frente del Departamento de Economía de la UNLP. Ver Nuñez Miñana (1060; 1972a; 1972b; 1973) y su libro sobre Finanzas Públicas editado en 1994.

[21] La literatura sobre teoría de los juegos fue revalorizada hacia fines de los años noventa cuando se divulgaran los aportes de dos Nobel 1994, John Nash y John Harsanyi.

[22] Sobre esto último, ver por ejemplo Keen y Ligthart (2005).

[23] Las políticas regulatorias generaron un interés especial de estudio en particular debido a las experiencias registradas en los años noventa, luego de la ola mundial de reformas económicas alentadas por el llamado “Consenso de Washington” (desregulación y privatizaciones). Ver por ejemplo, Armstrong et al., (1994); Crew y Kleindorfer (2002); y Armstrong y Sappington (2003).

[24] Un trabajo del autor siguiendo el enfoque que adelantara Rees puede verse en Piffano (1991).

[25] Kahneman y Tversky (2000).

CAPÍTULO 1

Introducción al análisis económico de la norma tributaria

1.1.El concepto de incidencia de los tributos

El desarrollo del análisis de los efectos económicos de un impuesto requiere identificar el sentido que debe atribuirse al concepto de la “incidencia económica” de la norma tributaria. En realidad, la norma tributaria, como se explicará más adelante en detalle, define una cierta estructura del impuesto, y un ingrediente indispensable de esa estructura es definir quién en el responsable del pago del tributo, es decir, el contribuyente. Pero los tributos que afectan económicamente a las personas, sectores y regiones no necesariamente según ellas o ellos quedan identificados como contribuyentes en la ley.

En efecto, existen en las economías transacciones entre agentes económicos que generan en muchas circunstancias “traslaciones” de la carga real de los tributos hacia otras personas, sectores o regiones, de manera que la incidencia difiere de la “percusión”, siendo ésta última la que señala o identifica la ley tributaria cuando define al contribuyente. Desde otro ángulo, la incidencia puede ser identificada a nivel micro o bien macroeconómico, como se cita luego. En este sentido, no obstante, el presente libro habrá de destinarse particularmente a los desarrollos de orden eminentemente microeconómicos, aunque en ciertas oportunidades del análisis pueda conducir necesariamente a la necesidad de citar aspectos ligados a los efectos macroeconómicos de los tributos; en particular, ello ocurrirá al momento de abordar el último capítulo del libro.

Finalmente, cuando se analice la eficiencia —neutralidad o no neutralidad del tributo— se identificará su “incidencia diferencial”, entendida ésta como la distancia o diferencia entre el efecto real de la norma tributaria revisada respecto al que se obtendría con una norma ideal o teóricamente neutral, que sería aquella que no genera carga o pérdida innecesaria, más allá del costo social que implica la renuncia al consumo o producción privados que el tributo provoca necesariamente para destinar recursos al Estado. Esa incidencia diferencial se la denomina “carga excedente”.

Aclarado ese aspecto central del estudio de los efectos económicos de la norma tributaria, seguidamente se detallan los diferentes enfoques o criterios que pueden adoptarse en el análisis de la incidencia de los tributos.

1.2.Los enfoques en el análisis económico de los tributos

(i)    Análisis positivo y análisis normativo

Los efectos económicos de los tributos pueden analizarse con el empleo de diferentes enfoques. Una primera diferenciación es la correspondiente a los enfoques positivo y normativo. El análisis positivo aborda el análisis evitando introducir juicios de valor en el razonamiento, de manera que los resultados obtenibles pueden ser calificados como conteniendo rigor científico y, por tanto, validez universal. En el campo de la teoría económica ello se logra no obstante en base a ciertas premisas básicas del comportamiento de los agentes económicos (consumidores y productores), que derivan de lo que el analista entiende observar del accionar o comportamiento moral usual de los mismos en los mercados, como es: el maximizar el resultado de sus decisiones en términos de utilidad o beneficio, obtenible con la generación y la aplicación del ingreso al consumo o a la producción de bienes y servicios, y/o al ahorro/inversión. Esta concepción es la noción del “homo economicusque subyace en el razonamiento de este comportamiento, circunstancia que no implica, como se verá más adelante, que en el accionar individual muchas veces pesen decisiones morales de ceder algunos resultados en aras de mejorar la situación de terceros (la redistribución del ingreso como una externalidad positiva).

Habrá de reconocerse entonces que en las ciencias sociales —como es la economía— esas premisas básicas en las cuales se habrán de basar los paradigmas, implican cierta subjetividad del analista, quien intentará describir los hechos y eventualmente pronosticar sus implicancias, en una constante labor de “corroboraciones provisorias y refutaciones”. De allí que hacer teoría positiva en economía no puede asimilarse a una tarea estrictamente asimilable al estudio de las ciencias naturales. En efecto, como bien ha señalado Benegas Lynch (h)(2012), la interpretación de los “hechos” en ciencias sociales depende del sujeto que los interpreta y no tienen el mismo significado que en las ciencias naturales. Se trata del “análisis de propósitos deliberados” que sólo existen en ciencias sociales. Las piedras y las rosas no tienen propósitos deliberados, ellos sólo tienen lugar en los seres humanos, como los mismos economistas, quienes “subjetivamente” interpretan los fenómenos sociales. El citado autor, recurriendo a Friedrich Hayek, nos recuerda que en su ensayo titulado “The Facts of the Social Sciences”[26], explica que los llamados hechos en ciencias sociales “no se refieren a ciertas propiedades objetivas como las que poseen las cosas o las que el observador puede encontrar en ellas, sino a las visiones que otros tienen sobre las cosas […] Se deben abstraer de todas las propiedades físicas de las cosas. Son instancias de lo que se suelen llamarse conceptos teleológicos,[27] esto es, se pueden definir solamente indicando la relación entre tres términos: un propósito, alguien que mantiene ese propósito y el objeto que la persona considera apropiado como medio para ese propósito”. Es decir, según Hayek, prestamos atención a los fenómenos basados en un esqueleto teórico previo ya que no se trata de cosas que se miran en el mundo físico sino de nexos causales subyacentes e inseparablemente unidos a la interpretación de los sujetos actuantes. De allí que el modelo de comportamiento subyacente en el análisis, resultará necesariamente previo a lo observado en la historia de los hechos. Se está hablando, por tanto, de una ciencia con alto contenido hermenéutico, que implica un intento de interpretar y esclarecer el comportamiento humano como agentes económicos en la toma de decisiones que habrán de afectar su bienestar, en términos de ingreso o patrimonio, y el de terceros.

Sobre lo anterior en modo alguno se habrá de suponer que en el análisis positivo el buen economista interponga sus juicios de valor en la descripción de lo que interpreta; menos aún su eventual “ideología”.[28] Como señala Ludwig von Mises en Theory and History,[29] resulta impropio que en la descripción histórica se pasen de contrabando los valores del que describe. Entonces, una cosa es la subjetividad presente en la selección de los fenómenos y su respectiva interpretación y otra bien distinta es el incrustar juicios de valor; en cuyo caso entraremos en el campo de la teoría normativa.

Finalmente, parece oportuna un acotación final de Benegas Lynch (h): el ser humano en su capacidad de agente moral, político y económico, no vive en un mundo de “estrictos hechos” a los cuales no afectan los pensamientos, sino que vive en un mundo de pensamientos, que si cambian las teorías morales, políticas y económicas aceptadas generalmente por la sociedad en que él vive, cambia el carácter de su mundo. Es decir, Benegas Lynch (h) se está refiriendo de esta manera  a modificaciones de los escenarios en los que habrán de ser explicados los hechos económicos. Los presagios o las proyecciones del comportamiento económico inducirán por tanto necesariamente a cambios de paradigmas. Sobre esto volveremos al final de este libro cuando se discuta la cuestión de las crisis económicas y las acusaciones sobre las fallas de los modelos económicos en su capacidad de predicción.

A diferencia del análisis positivo, el enfoque normativo por su parte introduce en el razonamiento juicios de valor, sea por decisión deliberada del analista, o bien porque no existe la posibilidad científica de evitarlos. Ello ocurre usualmente cuando se intenta medir las mejoras en el bienestar de las personas derivadas de las políticas públicas, cuando ellas (las personas) corresponden a individuos que detentan diferentes niveles de riqueza o ingreso, y también, por cierto, de diferentes gustos o preferencias. Ello deriva de la imposibilidad empírica de medir la utilidad generada por cierto nivel de riqueza o ingreso en el bienestar de los individuos.

Con el análisis positivo —identificado con la expresión “el ser”— es posible lograr entender los efectos de un tributo aplicado al consumo o a la producción de un bien y llegar a conclusiones de validez universal, como se mencionara — “para una dada distribución del ingreso”, antes y la que surja después del impuesto— respecto a los probables cambios provocados por esa política fiscal en el nivel del precio y las cantidades transadas en los mercados del bien gravado. Con el análisis normativo —identificado con la expresión “el deber ser”— será posible apreciar las implicancias distributivas y las consecuentes probables mejoras o desmejoras en el bienestar de las personas afectadas por la aludida medida tributaria, sobre la base subjetiva de algún juicio de valor respecto a lo que se entienda como “justo”.

(ii) Análisis microeconómicos y análisis macroeconómicos

El enfoque microeconómico corresponde al análisis de los efectos de la política tributaria sobre el accionar individual de los agentes económicos, a saber: “el consumidor”, en el ámbito de las decisiones de consumo y/o ahorro de las personas individualmente consideradas; o “la empresa”, en el ámbito de las decisiones de producción y/o inversión de las personas actuando en este caso como empresarios. Finalmente, del resultado de la interacción entre ambas acciones. El enfoque macroeconómico, en cambio, analiza las implicancias de la política tributaria en los agregados económicos, es decir, en el resultado de las decisiones de consumo-ahorro-inversión “agregadas” de los agentes económicos —consumidores y empresarios— actuando en la economía.

El empleo de uno y otro enfoque depende nuevamente de la intencionalidad o el objetivo pretendido con el análisis del fenómeno tributario. Puede que tenga que ver sobre las implicancias de la norma tributaria en cuanto al nivel de eficiencia y equidad de los tributos —para lo cual se emplearía el enfoque micro— o con el nivel de actividad económica, el nivel de empleo de los factores de la producción y aspectos redistributivos agregados —en este caso empleando el enfoque macro. Como se anticipara previamente, este enfoque será abordado en forma particular en el Capítulo 17; salvo algunas otras posibles referencias que el análisis de los restantes capítulos así lo requiera

(iii)  Análisis de equilibrio parcial y análisis de equilibrio general

El enfoque de equilibrio parcial corresponde al análisis de los efectos de la norma tributaria referida a un individuo, mercado o sector económico en particular, dejando fuera del estudio las implicancias que pueden derivar hacia otros individuos, mercados o sectores de actividad. El enfoque de equilibrio general en cambio contempla las implicancias de la norma tributaria en todos los individuos, mercados y/o sectores de actividad operando en la economía.

Los modelos de equilibrio parcial son utilizados en los casos en que las implicancias que la norma tributaria pueda provocar en otros individuos, otros mercados u otros sectores, resulten de poca significatividad (elasticidades-precio o ingreso cruzadas no relevantes o nulas) o, directamente, porque aún en los casos de probables efectos hacia otros segmentos de la economía, no resulten de interés indagar por el analista. Normalmente, en los casos en que se vislumbren probables efectos de derrame de la norma tributaria hacia otros mercados, una actitud seria de investigación no debiera descuidarlos o no tenerlos en cuenta. En esos casos resultará inevitable el empleo de modelos sectoriales o de equilibrio general.

(iv)  Modelos de economía cerrada y modelos de economía abierta

Los modelos de economía cerrada son aquellos en los que no se contemplan probables interacciones de la economía doméstica con el resto del mundo provocadas por la aplicación de la norma tributaria. En cambio los modelos de economía abierta, introducen en el análisis las implicancias que la aplicación de la norma tributaria tiene en los flujos comerciales y financieros entre la economía doméstica y las de los otros países.

La aplicación de los modelos de economía cerrada son usuales en el estudios de los efectos de la política tributaria sobre bienes no transables (o comúnmente identificados como “bienes domésticos”), en los que los efectos sobre los aludidos flujos con otros países no se ven influenciados o afectados significativamente. Los modelos de economía abierta en cambio aplican a los casos en que la norma tributaria sí afecta a bienes y servicios transables (es el caso particular de los bienes denominados “commodities")[30]. Naturalmente también los modelos de economía abierta resultan imprescindibles cuando en el análisis habrán de contemplarse los movimientos de capitales, hoy altamente significativos en la economía global.

(v)  Modelos con gobierno central único y modelos con gobiernos múltiples (Federalismo Fiscal)

Los modelos de gobierno central único se refieren al análisis de los efectos de los tributos aplicados por un determinado gobierno o Estado, sin contemplar o ignorar el caso de la coexistencia de otros niveles de gobierno actuando en la misma economía. En el caso de la existencia de varios niveles de gobierno con potestades tributarias propias o fiscales independientes y autónomas, el análisis del tema tributario y fiscal en general se complica y conlleva a ser planteado en el marco de la teoría del federalismo fiscal.

El ejercicio del poder tributario con diferentes niveles de autonomía propia de los gobiernos subnacionales, exige prever mecanismos de coordinación fiscal y financiera entre el nivel federal o nacional y dichos gobiernos subnacionales, en razón de las externalidades recíprocas que el accionar de cada nivel provoca sobre los restantes niveles y sobre la incidencia consolidada de las políticas sobre el sector privado. Este enfoque resulta necesario en general en países federales, dado que finalmente “todos” los impuestos vigentes —no importa por potestad de qué nivel de gobierno— gravan la misma base tributaria general: la “riqueza privada”; y, más aún, en los casos en que gravan una misma fuente en particular.

1.3. La Teoría de la Política Tributaria y la Administración Tributaria

Adelantando algunos conceptos que habrán de desarrollarse en el Capítulo 15, permítaseme anticipar que el diseño de todo sistema tributario no sólo debe contemplar cuestiones básicas de eficiencia económica y equidad distributiva, aspectos que la teoría de las finanzas públicas estudia, sino asimismo debe tener presente cuestiones de administración tributaria. Y aquí suelen presentarse situaciones donde los diseños teóricamente perfectos de ciertos tributos pueden significar dificultades mayores a la hora de tener que recaudarlos y/o fiscalizarlos. O, inversamente, impuestos relativamente fáciles de recaudar pueden implicar ineficiencias e inequidades importantes en materia de incidencia.

De lo anterior surge que en oportunidades no poco frecuentes los gobiernos deben definir diversos “trade off” (o trueques) entre lo que sugeriría la teoría de las finanzas públicas en materia de incidencia y lo que aconsejaría la técnica de recaudar y fiscalizar el sistema tributario. De allí que tributaristas reconocidos internacionalmente como Richard Bird y M. Casanegra de Jantscher[31] hayan sostenido que “la administración tributaria es política tributaria”, particularmente en los países en desarrollo. En efecto, los efectos esperados (incidencia) de los impuestos pueden verse modificados por la forma de encarar o diseñar la administración tributaria. Pero, a su vez, se debe reconocer que los éxitos o fracasos de cualquier administración tributaria no solamente dependerán de la idoneidad y la capacidad técnica de los organismos de recaudación y fiscalización, sino del propio diseño de las leyes tributarias.  Esto último plantea una línea demarcatoria muchas veces difícil de identificar entre política y administración tributaria, pues de las normas y disposiciones de los organismos recaudadores pueden surgir medidas que podrían ser identificadas como equivalentes a una actividad legislativa. Y aquí surgen posibles planteos judiciales que los jueces se verán en la obligación de resolver sobre la base de la evaluación de los argumentos adelantados por las partes en conflicto (contribuyentes y Estado).

Sobre lo antedicho, una consideración importante es el resaltar que todo administrador tributario tiene por objetivo esencial el maximizar el rendimiento de los impuestos. En su afán de aumentar la recaudación, el responsable del organismo recaudador intentará adoptar todas las medidas a su alcance para lograr su objetivo esencial. Y es en la búsqueda de los instrumentos de recaudación más eficaces, donde normalmente suele ser medido el éxito o fracaso de su gestión. De lo apuntado se infiere que los posibles desbordes del organismo recaudador en cuanto a lesionar los objetivos de eficiencia y equidad que plantea la ley tributaria (en rigor, la legalidad estricta de su aplicación) pueden significar colisiones entre ambos y no ser poco frecuentes.

1.4. El diseño de los sistemas tributarios: los equilibrios paretianos y los equilibrios de Nash

Un punto final sobre el diseño de todo sistema tributario —el dictado de las leyes tributarias y los reglamentos para su administración— es adelantar la posibilidad de que los sistemas que definitivamente se legislen y reglamenten, pueden no responder muy estrictamente a los principios que la teoría de las finanzas públicas y la administración tributaria sugieren. Esta circunstancia deriva del funcionamiento de las relaciones de agencia que operan en toda organización (privada o pública) pero de particular importancia en el caso del sector público operando en una democracia representativa, aspecto que se tratará en detalle en el Capítulo 4.

En tal escenario existen al menos dos claras relaciones de agencia en la estructura formal de todo gobierno representativo. La primera entre los ciudadanos votantes (el principal) y los representantes elegidos para gobernar (el agente) y una segunda entre los representantes elegidos (el principal) y el estamento burocrático de carrera pertenecientes a los entes del Estado (el agente). En toda relación de agencia se presenta el fenómeno de asimetría de información, que significa que el agente domina información que el principal no tiene posibilidad de acceder. Esa miopía parcial del principal impide un adecuado monitoreo del accionar del agente, que supuestamente debe adoptar decisiones que optimizan el resultado de su gestión en términos de los intereses o preferencias del principal.

Del juego de los intereses propios del agente que pueden colisionar con el interés del principal, se agrega el accionar de los grupos de influencia operando en la estructura informal de la organización social, compuesta por organizaciones o corporaciones representativas de grupos de influencia o grupos de presión, reunidos para defender intereses propios de la corporación a la que pertenecen y, muy normalmente, en colisión nuevamente con el interés del principal.

De resultas de tales relaciones de agencia y los posibles éxitos de los grupos de influencia sobre el accionar de los gobiernos, es común observar diseños tributarios y de políticas públicas en general, que no siempre responden a los principios de eficiencia paretiana y equidad postulados por la teoría y las recomendaciones de los expertos, e inclusive coherentes con el discurso político de la clase dirigente, es decir, finalmente, que no responden a la voluntad del principal o al denominado “interés general”. Surge así como resultado el pronóstico de John Nash en teoría de los juegos, o el dilema de un juego donde habrán de pesar mayormente el interés de algunos jugadores con poder de amenaza suficiente para alcanzar el logro de sus objetivos particulares; por cierto en desmedro del aludido interés general.

NOTAS

[26] Hayek (1943).

[27] De los términos griegos télos, fin, y logos, conocimiento o ciencia. Una explicación es teleológica cuando considera que para dar cuenta de una acción o suceso es necesario referirse a los fines o propósitos de dicha acción o suceso. El término no deberá confundirse con teología.

[28] Es decir, un conjunto de ideas cerradas e inexpugnables, o sea una antítesis del liberalismo en cuyo contexto el elemento subjetivo subyacente alude a corroboraciones o supuestos siempre provisorios sujetos a refutaciones.

[29] Von Mises (1957). Citado también por Benegas Lynch (h) (2012), op. cit.

[30] Denominación en inglés referida a los productos destinados a uso comercial y que se caracterizan por ser productos genéricos, básicos y sin mayor diferenciación entre sus variedades. Entran en esta categoría una cantidad importante de productos de origen agropecuario (trigo, maíz, soja, carne vacuna, etc.) y de origen energético (petróleo y sus derivados).

[31] Bird y Casanegra de Jantscher (1992).

CAPÍTULO 2

La racionalidad de la actividad fiscal y el rol del sistema tributario

2.1.Objetivos Fiscales e Instrumentos de la Política Económica

(i)     Objetivos de la política fiscal

El diseño de todo sistema tributario debe ser coherente con el cumplimiento de los objetivos que plantea todo plan de gobierno. En ese sentido es posible identificar —a la manera que lo hace Musgrave[32]— tres grandes ramas de las finanzas públicas: la rama servicios o asignación de recursos, la rama estabilización y pleno empleo, y la rama redistribución del ingreso. La primera rama se refiere al tema de la provisión de los bienes públicos (de allí la denominación de “servicios”) y la atención de otros problemas de asignación de recursos, que corresponden a criterios de eficiencia estática y dinámica. Son los casos de las medidas tendientes a corregir imperfecciones de mercados (externalidades, monopolios naturales, problemas de información, etc.) que exigen corregir decisiones de los mercados del presente (estática) y del futuro, en cuanto al arbitraje planteado con el presente, es decir, propender a un ritmo de ahorro-inversión socialmente eficiente y compatible con las aspiraciones de consumo intertemporal de los ciudadanos (dinámica). La segunda rama corresponde a objetivos ligados al logro de una actividad económica que evite las volatilidades en las variables clave de toda economía, específicamente, en el nivel de la actividad económica (tamaño del PIB) y en los niveles generales de precios de bienes y servicios, ligado esto asimismo al objetivo de consolidar un nivel estable de empleo de los factores disponibles y asegurar su pleno empleo en un esperado sendero de crecimiento económico de más largo plazo.

Finalmente, la rama redistribución, que implica definir ciertas metas ligadas a determinado criterio sustentado de lo que se entiende como “justo” en materia distributiva; aspecto de orden subjetivo de quien habrá de diseñar las correspondientes políticas públicas y sobre el cual la literatura ha registrado diferentes concepciones de cómo definir esa justicia.

(ii)Los instrumentos de la política económica

Veamos ahora cuáles son los instrumentos de política económica con que cuenta un gobierno. Una lista no necesariamente exhaustiva pero comprensiva de los instrumentos de mayor relevancia usualmente empleados es la siguiente:

- La Política Fiscal, que se refiere a toda decisión que fije los gastos públicos y los tributos.

- La Política de Liquidez, comprensiva de la Política Monetaria y la Política de Deuda, que gradúa la cantidad de dinero circulando en la economía.

- La Política Cambiaria, que define la manera en que la moneda doméstica se liga a las de otros países.

- La Política Comercial, que afecta los flujos comerciales con el resto del mundo e implica la definición de la existencia de Derechos Aduaneros, es decir: Impuestos a las Importaciones, de Impuestos a las Exportaciones (Retenciones) y/o de Cupos en ambos flujos.

- La Política de Ingresos, que se refiere a la regulación de los precios retributivos de los factores de la producción (como los salarios o la tasa de interés).

- Las Regulacionesen general, que introducen restricciones de orden formal o legal a una multiplicidad de decisiones que se adoptan en las relaciones industriales, comerciales, financieras y de servicios

(iii) Relaciones entre objetivos e instrumentos: conflictos y coherencia

En base a la sistematización previa de objetivos e instrumentos, es posible imaginar una matriz en la cual las columnas identifican los objetivos que responden a las aludidas tres grandes ramas, y las filas los instrumentos con que cuenta el gobierno para alcanzar las metas esperadas en los objetivos. La matriz de la Figura 1 identifica un caso muy particular de diseño en el cual se identifica a cada instrumento como ligado a la prosecución de un objetivo correspondiente. Se trata de una matriz diagonal o particionada, que expresa una situación hipotética por la cual todos los coeficientes de la diagonal son positivos y los de fuera de la diagonal son nulos.

Figura 1

Lamentablemente la realidad del diseño de toda política no es tan sencilla y dista mucho de tener una configuración como la indicada por la Figura 1. Esta afirmación deriva en que el uso de un instrumento no solo puede afectar positivamente al “objetivo-correspondiente” elegido, sino asimismo a otros objetivos. Y esa influencia puede resultar positiva o negativa, es decir:

Expresión simbólica que indica que el instrumento Ij+1 destinado a lograr cierta meta deseada del objetivo Oj+1, provoca colateralmente una influencia sobre el logro del objetivo Oj, que puede ser positivo (objetivos no rivales) o bien negativo (objetivos rivales). En realidad es bastante común encontrar efectos negativos y, consecuentemente, conflictos en el diseño de las políticas públicas, que exigen la necesidad de definir determinados trade-off en las aspiraciones individualmente fijadas en las metas deseadas para cada objetivo.

En la ponderación que se haga sobre las relativas importancias atribuidas a cada objetivo habrá de resultar una cierta configuración en el empleo de los instrumentos. Este es un tema central sobre el cual no necesariamente habrá de registrarse unanimidad o plena coincidencia entre los expertos —economistas o individuos con otro tipo de formación— dado el margen de aleatoriedad de los resultados y de las ideologías muchas veces subyacentes. No obstante, es indudable que los economistas cuentan con una formación que ayuda a identificar la coherencia del empleo de los instrumentos ligados a determinados objetivos; lo contrario sería negar la profesionalidad y la razón de ser de las carreras de economía que imparten las universidades[33].

(iv) Relaciones entre la política tributaria o fiscal y las otras políticas públicas (monetaria, de deuda, cambiaria; etc.). Equivalencias fiscales y equivalencias de políticas públicas

Un punto relevante a destacar es que la elección de los instrumentos en ciertos casos permite la sustitución entre ellos. En la selección del instrumento, o de los instrumentos, han de pesar sin dudas los efectos de las medidas sobre el objetivo principal y también los efectos colaterales del instrumento respeto a los otros objetivos. Por ejemplo, citemos algunos casos de sustitución que se han practicado en muchas economías relativas a la política fiscal y otras alternativas instrumentales. En primer lugar, sustituir la política fiscal de fijación de impuestos para financiar gasto público, por la de emitir dinero a través de la banca central destinado a financiar gastos del tesoro nacional; su efecto colateral es afectar la meta monetaria y generar inflación. Otro caso, el de sustituir el fin regulatorio de la política comercial a través de las retenciones a las exportaciones, asimismo con un fin fiscalista, y su efecto colateral en este caso en el nivel de producción de la actividad afectada, que al tratarse de un sector exportable significa normalmente afectar al sector de mejores rendimientos económicos o ventajas comparativas para el país.

En muchas circunstancias se van a encontrar asimismo diversas concepciones en el diseño de las políticas públicas cuando se priorizan resultados de corto o bien de largo plazo. En los dos ejemplos citados, se darán efectos diferentes según el horizonte temporal y el objetivo perseguido con la medida. En el caso de la política monetaria, en el corto plazo al evitarse la imposición para financiar el gasto público no se afectará a la producción y el consumo, pero en el más lago plazo, el proceso inflacionario conducirá a generar expectativas de volatilidad futura, generando un escenario de incertidumbre que afectará al consumo, la producción, la inversión, y el empleo, y la generación de un escenario de una creciente conflictividad social derivada de la puja precios-salarios. En el caso de afectar con las retenciones la producción del bien exportable, es clara la diferencia de efectos que ello produce en el muy corto plazo y en el largo plazo. En el corto plazo, se generan recursos tributarios para el Gobierno al tiempo de generar redistribución de ingreso desde el sector productor a los demandantes domésticos del bien exportable. En el más largo plazo, se observará un aumento del precio doméstico del bien y menores recursos para el Gobierno, al haberse afectado el ritmo de inversión, de expansión de la producción y de las exportaciones, compatibles con la expansión de la demanda doméstica de largo plazo y la absorción de los avances en el nivel tecnológico internacional, con la muy probable desaparición de las ventajas comparativas que se tenían antes de la aplicación de la política comercial indicada.34

2.2. Los objetivos de la política tributaria y los “trade off"

(i)Los atributos del sistema tributario: neutralidad (eficiencia, estática y dinámica); equidad (vertical y horizontal); estabilización (el problema de la “prociclicidad” en las finanzas públicas); rendimiento tributario; costo de administración y cumplimiento tributario (“enforcement”); seguridad jurídica y estabilidad normativa.

En el análisis del diseño de un sistema tributario es posible identificar un conjunto de atributos de los impuestos que suelen ser objeto de estudio. Particularmente, es de rigor plantear el estudio de los efectos esperados sobre la eficiencia económica (estática y dinámica), como se explicara previamente, respeto a los efectos sobre las decisiones de los agentes económicos en materia de producción, empleo, consumo y ahorro/inversión, que operan en el corto y en el largo plazo; y de las cuestiones de equidad, refiriéndonos a los efectos de los impuestos en la usual diferenciación entre equidad horizontal (tratamiento igual a los iguales) y vertical (tratamiento desigual a los desiguales). También es de interés el estudio del atributo del impuesto en materia de estabilización, es decir, si su diseño coadyuva o no al logro de la estabilidad en el nivel de actividad y empleo, y/o en la volatilidad de los precios de la economía, o si por el contrario alientan la prociclicidad en la actividad fiscal. Esta no es una cuestión trivial aún suponiendo un diseño impositivo técnicamente apto para actuar como “estabilizador automático”.[35] Otro atributo importante para los gobiernos es la capacidad del impuesto para el logro de un rendimiento acorde con los costos de administración y fiscalización requeridos. El atributo de asegurar o alentar al cumplimiento tributario (enforcement) es un aspecto crucial para adecuar el diseño óptimo desde el punto de vista de la teoría de las finanzas públicas con la incidencia que habrá de surgir del diseño en la administración y fiscalización del tributo. Finalmente, la estabilidad normativa hace alusión al intento de lograr estabilidad en las reglas de juego, lo que implica un diseño tributario que no requiera cambios discrecionales de corto plazo, con efectos significativos en el resultado de los negocios. La volatilidad introduce incertidumbre y ello afecta significativamente en el ritmo de la inversión y el crecimiento económico.

(ii) Conflicto y “trade off” entre objetivos

Como se adelantara en el Prólogo y se explicara antes, es bastante común identificar diseños tributarios que provocan efectos conflictivos entre el corto y el largo plazo, sobre un mismo objetivo de política. También el conflicto se puede plantear entre diferentes objetivos de política como se indicara. En este sentido, resulta bastante usual encontrar conflictos entre objetivos ligados a la eficiencia en el corto y largo plazo, y de éstos con los objetivos de equidad. En el caso de Argentina, dada su estructura económica, surge como un ejemplo relevante la política de fijar retenciones y cuotas a las exportaciones de commodities agropecuarios, como el trigo o la carne. En este ejemplo, se plantean conflictos tanto en cuanto a los objetivos de corto y largo plazo de eficiencia en la producción, como entre la eficiencia y la equidad. El efecto diferencial entre el corto y largo plazo sobre la eficiencia se explicó previamente. El conflicto con la equidad se plantea asimismo, en el corto y el largo plazo. En un primer impacto —de corto plazo— los mayores recursos del Estado provenientes de las retenciones y el abaratamiento de los bienes de consumo, permite generar redistribuciones de ingreso, desde el sector rural a los que viven en las ciudades ocupados en los servicios. En el largo plazo, se verificará una reducción del nivel de actividad del sector rural, y el consecuente menor abastecimiento de los mercados nacional e internacional, debido a la diferente configuración del tipo de bien direccionado a uno u otro mercado, y al aumento consecuente de precios que entonces terminará afectando negativamente al salario real de los habitantes de la ciudad.[36]

El diseño de todo plan económico, entre ellos el diseño del sistema tributario, habrá por tanto que tener que ponderar diferentes objetivos a los que se aspire alcanzar y/o afectar, definiendo de esta manera la función objetivo a optimizar, y prever la necesaria coherencia o consistencia del diseño instrumental acorde con dicha función objetivo.

(iii) Alternativas entre las decisiones tributarias y las de otras políticas públicas

Pero en el diseño de las políticas públicas suelen plantearse situaciones en los que los trade off entre objetivos de política se trasladan luego a la identificación de posibles trade off entre el uso o empleo de los instrumentos de política. Ello debido a la posibilidad de intentar el logro de determinados objetivos con el diseño de un paquete de medidas de política alternativas, en algunos casos “sustitutas” entre sí y en otros casos “complementarias” entre ellas.

Por ejemplo, es común observar políticas monetarias destinadas no a preservar el valor de la moneda doméstica, sino a financiar gasto público de los gobiernos mediante transferencias de dinero al tesoro nacional desde la banca central. También la ya citada alternativa de utilizar instrumentos de la política comercial (como las retenciones a las exportaciones) para también financiar a los gobiernos. Ligadas ambas políticas a la política cambiaria destinada a fomentar exportaciones, generar divisas y destinar luego parte de la emisión monetaria a la compra de esas divisas para evitar la apreciación de la moneda doméstica, al tiempo de incrementar las reservas de la banca central. Se combinan de esta manera la definición de trade off entre objetivos de política (eficiencia versus equidad; estabilidad de precios/inflación versus recursos para el Estado) y trade off entre instrumentos (retenciones versus impuestos a la producción y subsidio a la demanda doméstica), etc. Aspectos relevantes de estas alternativas de políticas son desarrollados en este libro.

2.3. Los tributos

(i) La noción de precio y de tributo como medios de financiamiento

La producción de bienes y servicios es financiada por dos vías alternativas: la de los precios o la de los tributos. La noción de precio define un sistema de financiamiento mediante la disposición de pago voluntaria de parte de quien pretende lograr el derecho de propiedad sobre el bien o servicio. Se destaca el atributo de disposición de pago “voluntaria”, que en economía identificamos como “revelación de la preferencia” por el bien o servicio a adquirir en el mercado respectivo. El tributo en cambio es un sistema de financiamiento de un bien o servicio de carácter “coactivo” que impone el Estado para financiar y suministrar de esta manera los bienes o servicios que provee, ya no por el mecanismo de mercado, sino por el mecanismo político-administrativo del sistema presupuestario. La diferencia de voluntad de pago o exigencia de pago deriva de las características que tienen dichos bienes o servicios, a los cuales se los puede diferenciar como “bien privado” y “bien público”[37]. Aunque más adelante se explicará con mayor detalle esta diferencia, se puede adelantar que en el caso de un bien privado quien demanda y consume el bien se apropia plenamente de la utilidad que dicho bien genera. En el caso del bien público en cambio, la utilidad que el bien genera es apropiada de forma común y simultánea por todos los individuos que componen el colectivo o grupo social de referencia. En el bien privado hay rivalidad en el consumo en tanto en el bien público no. Esta característica diferencial provoca que el bien privado pueda estar sujeto al principio de exclusión, que significa que la persona que no demuestre su disposición de pago voluntaria por el bien, habrá de ser excluido de su consumo. Por esa razón, existe una necesaria actitud de disposición voluntaria de pago y, por ende, el bien puede ser provisto mediante el sistema de mercado. En el caso del bien público, en cambio, una vez provisto el bien ningún individuo que conforme el colectivo o grupo social de referencia puede ser excluido de aprovechar el uso del bien o servicio, no por una razón legal o jurídica de garantizar su disfrute, sino simplemente porque la no disposición de pago voluntaria del bien no impediría ser excluido del disfrute de ese bien o servicio en sentido físico. Las personas habrán de adoptar entonces una conducta “free rider” (polizonte), pues ante su negativa de pago voluntario, no podrían de todas maneras ser excluidas del disfrute del bien (se insiste, en sentido físico no legal). Pero los bienes públicos o colectivos son necesarios, y el medio de financiarlos es por tanto la “auto obligación” de pagar las “expensas” que el contrato social (constitución) prevé y nos regula como sociedad. El Estado, por tanto, puede bien asimilarse a un “gran consorcio” proveedor de bienes y servicios comunes, para los cuales nos obligamos a pagar las expensas (“tributos”) distribuyendo entre todos el financiamiento en calidad de “contribuyentes”.

(ii) Estructura de un tributo

Todo tributo requiere diferenciar como componentes básicos de su diseño los siguientes aspectos: hecho imponible, base imponible, alícuota, contribuyente y/o agente de retención.

El hecho imponible es el acto o acción que gatilla una futura obligación de pago del tributo al identificar una riqueza que el Estado ha decidido gravar y, a tal fin, definir como la base o fuente de la imposición. Aunque el tema ha sido discutido en el ámbito formal —si el hecho imponible nace al momento de producirse el acto aludido o si el mismo recién se perfecciona con su determinación administrativa— la diferencia entre uno y otro no implica otra consecuencia que —en todo caso de asumirse el criterio de la determinación administrativa— la demora del pago hasta tanto se produzca la convalidación del hecho. Esta diferente concepción fue oportunamente discutida por la doctrina por autores como Dino Jarach (1958, 1961, 1968) y Giuliani Fonrouge (1960), en las etapasiniciales de los desarrollos de las finanzas públicas en nuestro país

La base imponible es el valor monetario de la determinación de la riqueza que se intenta gravar y sobre la cual se habrá de aplicar la alícuota a fin de determinar la magnitud del impuesto a tributar. En algunos casos ese valor surge de los precios de mercado y en otros de valores administrativamente determinados por la autoridad de aplicación (como es el caso del catastro en el impuesto inmobiliario).

La alícuota puede ser específica o ad valorem. La alícuota específica es la que fija un valor monetario único o absoluto por cada unidad de la base identificable; se trata por tanto de un valor del impuesto que no cambia al cambiar el valor de la base imponible o riqueza. La alícuota ad valorem en cambio es un porcentaje que se aplica sobre el valor de la base imponible y, por lo tanto, el valor absoluto del impuesto así determinado habrá de subir a mayor valor de la base imponible. Las alícuotas ad valorem a su vez pueden ser proporcionales o progresivas; las primeras fijan un porcentaje que no varía al cambiar el monto de la base imponible; las segundas en cambio lo modifican al computar el cálculo sobre la base de cambios marginales en el porcentaje a aplicar según ciertas escalas, resultas de lo cual habrá de ir cambiando el porcentaje promedio a tributar sobre la base. Si aumenta estaremos en presencia de un impuesto progresivo y si disminuye frente de un impuesto regresivo.

El contribuyente es el responsable legal del pago del impuesto, o quien la ley tributaria identifica como el responsable del pago del tributo. El agente de retención, en cambio, es el agente económico que la ley tributaria define como responsable de retener el monto del impuesto a nombre del contribuyente. La ley lo identifica como agente que presta de esta manera un servicio obligatorio de colaborar en la administración del tributo. Es importante a esta altura adelantar que muchas veces la ley designa como contribuyente a quienes en calidad de tal habrán de pagar el impuesto a la autoridad fiscal pertinente, aunque finalmente la carga de ese tributo termine incidiendo en otros agentes económicos. Es decir, el contribuyente en los hechos reales estará actuando como mero agente de retención en sentido económico (no legal). Si la idea fuera identificar a quienes soportan esa carga, lamentablemente la información no surgirá directamente de la ley tributaria, sino precisamente del análisis de la incidencia tributaria que procura la teoría económica.

(iii) Diferentes tipos de tributos

(a) Impuestos, tasas y contribuciones

Los tributos pueden ser clasificados de distintas maneras. Una distinción inicial es la de clasificarlos en impuestos, tasas y contribuciones. La diferencia tiene un sentido legal según que el tributo esté destinado a financiar un bien o servicio que no implica una necesaria contraprestación de parte del Estado hacia el contribuyente —impuesto— o, por el contrario, estar de alguna manera ligado al beneficio especial que dicho bien o servicio provoca al contribuyente —tasa y contribución—. Los impuestos van a financiar por tanto la provisión de bienes públicos con derrames de beneficios totalmente indivisibles entre las personas, sin una contraprestación específica identificable, en tanto las tasas y las contribuciones financiarán bienes y servicios en los que resulta posible hacer cierta diferenciación entre las personas que reciben un mayor beneficio por la provisión del bien o servicio. Esto no significa que los bienes suministrados mediante el financiamiento de tasas o contribuciones no beneficien en nada al resto de los ciudadanos no sujetos al pago coactivo, sino que el mayor beneficio se concentra en una porción identificable. El ejemplo claro es el servicio de alumbrado, barrido y limpieza de las calles de una ciudad, que si bien benefician a todo ciudadano que puede eventualmente transitar por ellas, benefician particularmente más a los frentistas o propietarios de las viviendas ubicadas en la zona donde se presta el servicio. Las contribuciones tienen un sentido similar, como la “contribución de mejoras” (por ejemplo, la mejora de un camino) que obliga al pago de la contribución debido a haberse incrementado el valor de las propiedades por donde se ha realizado la mejora. Mientras los impuestos no requieren de un contra-costo específico a financiar, las tasas y las contribuciones en cambio están necesariamente justificadas por el costo específico del bien o servicio que provoca ese beneficio diferencial.

(b) Clasificaciones de los impuestos

Los impuestos se pueden clasificar de diversas maneras. Nuestra constitución, por ejemplo, los identifica como impuestos directos e impuestos indirectos. Los impuestos directos gravan manifestaciones inmediatas o directas de riqueza; ellas son el ingreso (flujo) y el patrimonio (stock) de una persona (física o jurídica) o contribuyente. Los ejemplos son el Impuesto a las Ganancias (impuesto al ingreso de las personas y de las sociedades) que gravan el flujo de la riqueza, y el Impuesto al Patrimonio Neto, que grava el stock de riqueza neto del contribuyente, o bien, el Impuesto a los Bienes Personales, el Impuesto Inmobiliario (urbano y rural) o el Impuesto a los Automotores, que gravan partes del patrimonio del contribuyente. Los indirectos gravan manifestaciones mediatas o indirectas de la riqueza, como ser las transacciones, el consumo o la producción de bienes que denuncian la existencia de esa misma riqueza. Dentro de la imposición indirecta pueden también ubicarse los impuestos que gravan el comercio exterior (retenciones a las exportaciones y aranceles de importación).

Otra diferenciación es la de impuesto personal o impuesto real. El impuesto personal es aquel que tiene en cuenta la situación individual o personal —con relevancia económica— del contribuyente, en tanto el impuesto real no tiene en cuenta esas características o situación individual del contribuyente. El impuesto personal es el Impuesto a la Ganancias de Personas Físicas, que permite diferenciar el monto del tributo según características que diferencian a las personas, como ser su situación de casado o soltero, la de poseer otras cargas de familia como el tener hijos o no, o poseer personas a su cargo. El impuesto real es el Inmobiliario que no tiene en cuenta, por ejemplo, la posibilidad de que el propietario tenga una deuda importante por saldar debido a la compra del inmueble gravado, circunstancia que lo diferenciaría de otro contribuyente sin deuda alguna y que paga un impuesto sobre un inmueble similar o equivalente en valor catastral. La diferencia es importante al momento de diseñar la alícuota con la cual gravar la base imponible. Los impuestos reales suelen ser gravados con alícuotas proporcionales, en tanto los personales se los suele gravar con alícuotas progresivas. La razón es que un impuesto real que contemplara alícuotas progresivas, estaría generando inequidad horizontal, gravando proporcionalmente más a quien posea una riqueza concentrada en un solo bien o en pocos bienes, a diferencia de quienes detentan una riqueza similar pero distribuida entre varios bienes.

Finalmente, es posible identificar a los impuestos según que graven las transacciones en cabeza de los vendedores o de los compradores, que graven a los factores de la producción (trabajadores o propietarios del capital) o solamente a uno de ellos. Las implicancias económicas pueden ser equivalentes en algunos casos o por el contrario, ser ciertamente diferentes en cada caso. Como se analizará más adelante, resulta por ejemplo ser equivalente gravar en fábrica el costo de producción de un bien, que gravar el valor de venta del bien al momento de ser adquirido por el comprador o consumidor del mismo. En el caso de gravar a los factores, en tecnologías de coeficientes fijos, resultará también similar gravar a uno o a ambos factores de la producción; no así en los casos donde es factible la sustitución entre factores, es decir, en los cuales es factible seleccionar diferentes tecnologías en la producción, más o menos intensiva en el uso del factor gravado. El tema es importante por tanto para identificar posibles distorsiones que la imposición provoque con el trato diferencial de los ejemplos señalados o no.

(c) Las contribuciones en especie

Las contribuciones en especie son un resabio de viejas obligaciones que solía establecer el Estado para resolver la provisión de determinados bienes o servicios. El caso representativo de este tipo de contribución era el servicio militar obligatorio, que exigía que todo ciudadano del sexo masculino prestara parte de su tiempo o vida en defensa de la patria. Esta obligación fue derogada de nuestra constitución, de manera que las fuerzas armadas se nutren hoy día de personal profesionalizado, incorporado voluntariamente a las fuerzas como un trabajador más. Los aportes en especie en la actualidad son en realidad “voluntarios” y suelen ser incentivados a través de entes no gubernamentales (ONG) —asistidos en muchas oportunidades por subsidios del Estado— pero claramente dejan de tener la característica de un “tributo”, para constituirse en un “voluntariado” (o “contribución voluntaria”) de las personas que operan esas organizaciones.

2.4. El análisis de los impuestos y el análisis del sistema tributario

(i) Efectos teóricos y efectos reales de los impuestos

La teoría económica ayuda a diferenciar entre los que la ley tributaria indica como destino y efectos consecuentes deseados del gravamen, según sus considerandos y parte dispositiva de aplicación, respecto de la real incidencia del tributo en la economía.

Si bien los diseños tributarios intentan no descuidar lo que la teoría enseña, lo cierto es que los modelos económicos que provee esa teoría son una forma estilizada o resumida de los rasgos relevantes de la realidad de los hechos económicos que se intentan explicar. Entre lo que la teoría sugiere y lo que la realidad plantea pueden existir diferencias importantes, dependiendo de cuán acertado o adecuado sea el diseño del modelo y de las virtudes del instrumental empleado en su medición empírica.

De lo anterior resulta que en la aplicación práctica de las medidas tributarias, así como la de los otros instrumentos de política, surgen situaciones en las que habrán de plantearse diferencias entre el pronóstico teórico y el que luego se verifica en la realidad.

Las diferencias pueden atribuirse a varios motivos. La más elemental es el de una inadecuada especificación del modelo de análisis y/o del instrumental empleado en su medición. Sobre esto hay todo un arsenal de aportes y estudios destinados a cuestiones metodológicas y de estimaciones cuantitativas (econometría) que tienen, como cualquier tecnología del conocimiento, avances permanentes.

Muchas veces los errores que suelen detectarse pueden consistir en cambios en los comportamientos de los agentes económicos no previstos en los modelos, o errores de lo parámetros estimados, derivados a su vez de cambios en los escenarios económicos relevantes dentro de los cuales tales modelos han sido diseñados, muchos de los cuales son directamente impredecibles, como desastres climáticos o naturales, crisis internacionales, cambios políticos de relevancia en economías con mucho peso económico a nivel mundial o regional, etc.

En el ámbito del “diseño técnico” de los tributos y sus efectos reales, por su parte, las causales que generan fracasos recaudatorios usuales en relación a los pronósticos teóricos, tienen que ver con algunos de los siguientes aspectos, no necesariamente excluyentes o únicos, a saber: los fenómenos de elusión impositiva, evasión, mora, informalidad, defraudación fiscal, corrupción administrativa y control legal inadecuado, un diseño técnico-formal asimismo inadecuado, débil capacidad técnica de los organismos destinados a la administración del tributo (recaudación y fiscalización), incidencia derivada de la existencia de otras políticas públicas y, finalmente, al deterioro inducido políticamente sobre la “conciencia tributaria nacional”.

a) Elusión

La norma tributaria, por ejemplo, puede inducir a cambios de actitudes de los agentes económicos en las formas de concretar los negocios privados, de manera de evitar quedar comprendidos en la base gravada por el tributo (“elusión”). En este caso no se trata de una violación de la ley tributaria, sino de una hábil gestión de negocios de los agentes que burlan el objetivo que impulsara al legislador en el dictado de la ley.

b) Evasión

La “evasión” en cambio se refiere a una actitud ilegal del contribuyente que estando comprendido en las generales de la ley, oculta información o la falsea, de manera de evitar el pago del gravamen total o parcialmente. Las formas usuales de la evasión son la reducción fraudulenta de la base imponible o del momento en que ocurre el hecho imponible. La conducta evasora depende a su vez del cálculo económico que realiza el agente evasor, computando como ganancia o beneficio de la evasión el valor o costo de oportunidad del dinero no pagado al fisco y, como costo de la evasión, la probabilidad de ser capturado mutiplicado por el costo derivado de los punitorios e intereses que habrían de ser determinados por el fisco y/o la justicia penal tributaria. Es indudable que la probabilidad de ser capturado constituye la “percepción del riesgo” que intuye el agente evasor, percepción que depende o es inducida a su vez por la capacidad del organismo recaudador y fiscalizador para generarla de manera eficaz.

c) Mora

La “mora” no implica en cambio una actitud ilegal, sino más bien la exteriorización que formula el agente económico que reconociendo estar comprendido como contribuyente del hecho imponible, denota desde su óptica personal no estar en condiciones financieras o económicas para poder honrar el debido pago de su deuda tributaria. Previendo esta situación y más aún cuando esta actitud se generaliza (algo bastante común en los ciclos económicos de los negocios), el Estado suele tenerlo en cuenta ofreciendo mecanismos ad hoc de financiamiento del pago en cuotas de las obligaciones impositivas. Ciertamente que el Estado no debería fijar el recargo por intereses a nivel de los que rigen en el mercado financiero, dado que no debiera ser la función de estas moratorias o planes de facilidades de pago constituir una manera de gestión financiera paralela a la de los bancos o del sector financiero de la economía. La tasa de interés de esos planes —lamentablemente para los contribuyentes— deberían ser superiores a la tasa de interés pasiva o aún superiores a las tasas activas del mercado, caso contrario habría un incentivo generalizado a demorar el pago de los impuestos mediante el expediente de arbitrar temporalmente el uso del dinero en colocaciones financieras y pago demorado de los tributos.

d) Informalidad

La “informalidad” es la actitud de algunos agentes económicos en ocultar la existencia del hecho imponible ocultando la propia existencia de su actividad, sea en forma total o parcial. En el caso de la informalidad total, el agente económico adopta una actitud de ocultamiento pleno o total de su actividad, por lo que el no pago de un determinado tributo se extiende a todo el frente tributario o fiscal. En el caso de la informalidad parcial, el agente solamente oculta parte de su actividad. Se trata quizás de la más divulgada manera de informalidad, que implica una forma particular de la evasión, como la emisión de facturas apócrifas o simplemente facturas no emitidas según las formalidades exigidas por la administración tributaria.

e) Defraudación

La “defraudación fiscal” constituye un hecho delictivo que algunos agentes económicos desarrollan mediante maniobras fraudulentas que implican un robo de dinero al Estado. Es un hecho mucho más grave que la evasión, aunque de todas maneras ambos implican menores recursos para el Estado fruto de conductas ilegales. Se trata de simular situaciones que derivan en pérdida de recursos del Estado, como la simulacion de ventas externas promocionadas o premiadas con subsidios, cuando en los hechos tales exportaciones no se realizan o son fraudulentamente simuladas mediante la exportación de bienes no promocionados o subsidiados por el régimen fiscal de aplicación.

f) Corrupción administrativa y eficacia en el control legal

En todos los casos ilegales reseñados, no escapa por cierto la posibilidad de connivencia al fraude entre agentes privados y gubernamentales, donde confluyen actitudes ilegales de personas o instituciones privadas y de los propios agentes gubernamentales. Esto deriva a otro aspecto que tiene que ver con la eficacia de los entes ligados a la administración tributaria y a la justicia tributaria. Tratándose normalmente del desarrollo de la labor gubernamental simultánea y coordinada de más de un poder del Estado —al menos del Poder Ejecutivo y del Judicial— el tema resulta de relativa complejidad. La cuestión deriva finalmente al diseño y funcionamiento de las instituciones públicas de aplicación y ciertos aspectos de diseño de las mismas, cuestión que se tratará en el Capítulo 16.

g) Diseño técnico-formal inadecuado

El diseño formal de una norma tributaria puede resultar inadecuado en varios aspectos. Uno de ellos es el correspondiente al calendario impositivo. El calendario de pago de un tributo debiera ser normalmente imaginado según el ciclo de los negocios o de ocurrencia del hecho imponible a ser gravado y el flujo financiero resultante del hecho imponible. En general es recomendable que la obligación de pago sea posterior a la realización efectiva de la ganancia o incremento patrimonial del contribuyente. Gravar “utilidades o ganancias líquidas y realizadas” fue por muchos años la premisa básica, hoy día olvidada e inclusive violentada por algunos gobiernos apurados o apremiados por ingresar recursos al tesoro. Otro aspecto relacionado con el tema del diseño técnico-formal, es la exagerada complejidad técnico-administrativa del tributo, que puede inducir a fracasos recaudatorios, sea por actitudes “prudentes” de no pago (ante la duda el contribuyente no se apura en pagar, por ejemplo), por errores involuntarios en la presentación de declaraciones juradas, o incluso, por dificultades de monitoreo administrativo de las propias agencias gubernamentales.

h) Capacidad técnica del organismo de recaudación y fiscalización

Ligado a lo anterior, posibles deficiencias de los organismos destinados a la administración del tributo (recaudación y fiscalización), por no contar con recursos humanos y materiales actualizados, como en la formación técnica de los agentes y en la disponibilidad del soporte tecnológico de última generación (informática).

i) La incidencia de otras políticas públicas

En algunas circunstancias, el fracaso recaudatorio puede atribuirse indirectamente a la incidencia derivada de la existencia de otras políticas públicas o del mal funcionamiento de otras instituciones, y no tanto a la existencia de la propia ley tributaria. Por ejemplo, la implementación de algunos regímenes de promoción industrial, sectorial o regional, han dado muestras de efectos negativos en materia de cumplimiento tributario, como la actitud evasora y de corrupción abierta en respuesta a los efectos inducidos por los privilegios que reciben ciertos contribuyentes subsidiados por el régimen y los perjudicados por no quedar comprendidos en el régimen (por ejemplo, industrias radicadas en una región promocionada o subsidiada y otras industrias con inversiones hundidas importantes radicadas en una región excluida de la promoción); en tales situaciones las industrias perjudicadas son inducidas a adoptar una de dos actitudes posibles: quebrar o evadir.

j) Deterioro de la conciencia tributaria nacional

Finalmente, se ha sugerido que el fracaso recaudatorio es muchas veces consecuencia del deterioro de la conciencia tributaria nacional, inducido políticamente por los reiterados planes de regularización impositiva, perdón fiscal o blanqueo de capitales. En efecto, haciendo una recopilación histórica, es posible afirmar que al menos desde 1956 hasta el presente, todos los gobiernos de la Argentina —que han sido muchos en número y de diversos tipo, como civiles o militares, y diversos también en ideologías— han tenido su propio plan de blanqueo o regularización impositiva. En los primeros años de ese largo período las presentaciones registradas tuvieron un crecimiento enorme, incentivados por periodos de alta inflación, no indexaciones de deudas y necesidad posterior consecuente de exteriorizar incrementos patrimoniales acumulados. Los contribuyentes evasores y cada nuevo gobierno “ganaban”: los contribuyentes, logrando una presión tributaria extremadamente reducida al pagar valores no actualizados y ser débilmente castigados, y asimismo ser beneficiados por una muy baja percepción de riesgo de ser detectados. Los gobiernos nuevos también se “beneficiaban” al lograr un apetitoso aumento del recaudado en el corto plazo.

Lamentablemente, esa práctica reiterada inducía al reinicio consecuente de los ciclos de evasión, acumulación patrimonial y exteriorización posterior a bajo costo de los contribuyentes. Este escenario se modificó luego de producidos los fenómenos inflacionarios de los años 70 y posteriores, en los que comenzaron a regir mecanismos de actualización de deudas y aumento de las penalidades. No obstante, el crecimiento de la corrupción fue logrando que grupos inversores de magnitud puedan gozar de incrementos patrimoniales de relativa importancia acogiéndose a nuevos planes “caros”, en la medida que se les permitiera blanquear capitales de dudoso origen. La legislación penal tributaria y la más reciente aparición de entes gubernamentales ligados al control del lavado de dinero, pretendería corregir este fenómeno que aparece como muy importante en muchos países.

(ii) Incidencia de los impuestos e incidencia del sistema tributario

En muchos de los estudios sobre incidencia tributaria se hace mención de los atributos diferenciales que tienen los distintos impuestos. En algunos casos se detecta particular relevancia en orden a su neutralidad; como se verá en el campo de la imposición a las transacciones, la modalidad del impuesto al valor agregado (IVA) respecto a otras posibles alternativas. En otros, se destacan sus virtudes en la equidad por el impacto progresivo de la imposición; en este caso surge la propuesta del impuesto a los ingresos o ganancias de las personas físicas. En algunos, se destaca su virtud como estabilizador automático; en el que asimismo se cita al impuesto progresivo sobre los ingresos. Finalmente, en otros se destacan sus virtudes para el crecimiento económico, al inducir al ahorro y la inversión; es el caso del flat tax[38].

No obstante, la existencia de impuestos progresivos, neutrales, etc., puede que no coincidan con la calificación de progresivos, neutrales, etc. del sistema tributario. Todo depende naturalmente de la relativa importancia que cada tipo de imposición tenga dentro del recaudado total y su incidencia real.

De allí que los estudios sobre presión tributaria deben generar información sobre las fuentes de donde surgen las recaudaciones de los tributos de forma de poder finalmente calificar al sistema tributario en su verdadera dimensión y/o categoría. Asimismo, generar información sobre la incidencia real de los cambios que se van registrando en esa misma estructura, que pueden aparentar ser progresivos y luego resultar regresivos, o viceversa. Ello debido a que no se han evaluado correctamente los posibles efectos de la incidencia final de las modificaciones que se van realizando. En este sentido, se verá, por ejemplo, cómo una reducción de la progresividad de los impuestos a los ingresos, puede resultar generadora de mayor recaudación y al mismo tiempo aumentar la participación de los más ricos en el pago total de lo que el Estado recauda, es decir, inversamente a lo que surgiría de una simple lectura de la disposición legal que dispusiera el cambio.

(iii) Incidencia personal, sectorial y regional de los impuestos

Los estudios de presión tributaria a nivel personal, sectorial y regional, tienen relevancia tanto desde el ángulo del análisis de la incidencia económica, como particularmente desde el punto de vista de la incidencia política. El problema común que se plantea en estos estudios es básicamente de disponibilidad de información. Esencialmente porque los datos que pueden surgir de las administraciones tributarias hacen referencia al momento de la “percusión” y lugar de pago, no así de la incidencia del impuesto, que es lo que desde el punto de vista del efecto económico real interesa conocer.

Los estudios sobre incidencia distributiva están dirigidos a generar ese tipo de información, aunque por su complejidad solamente suelen estar disponibles en trabajos de orden académico y no tanto en los reportes informativos de las instituciones que se ocupan de las estadísticas gubernamentales. Junto a la complejidad técnica surgen asimismo aspectos de orden político que inducen muchas veces a ocultar información o bien a distorsionarla deliberadamente[39].

NOTAS

[32] Musgrave (1959).

[33] Por las razones que se explican en el Capítulo 4, resultará claro no obstante que muchos economistas, asumiendo un rol de políticos, pueden no siempre adoptar actitudes o recomendaciones leales a su conocimiento académico-profesional, motivados por objetivos personales o del grupo de influencia al cual puedan pertenecer.

[34] Estas concepciones o trade-off entre objetivos de corto y de largo plazo son bastante habituales de verificar, dado los incentivos de los gobernantes por mejorar el presente de su gobierno a costo del futuro (teoría del ciclo político). Ver nuevamente Capítulo 4.

[35] Un impuesto a los ingresos con alícuotas progresivas, por ejemplo, puede calificarse de anticíclico, pero en los hechos alentar a los gobiernos a actuar procíclicamente, si su accionar no estuviera limitado por el empleo de un fondo de estabilización con poder de enforcement suficiente. Ver Capítulo 17 para estos temas.

[36] Se trata del ejemplo de las restricciones en la carne vacuna, donde los cortes demandados usualmente por el consumidor local no son los mismos a los demandados por el consumidor del exterior, o de productos del agro con diferentes características respecto a calidades y posibles destinos industriales alternativos.

[37] Esta diferencia no debe confundirse con la distinción en “bienes del dominio privado” y “bienes del dominio público”. Se trata de una diferencia de orden económica, no jurídica. Ver Capítulo 3

[38] El lector deberá esperar a la lectura del tratamiento de estos temas en los capítulos siguientes de este libro para detalles específicos.

[39] Se reitera lo indicado en llamada al pie anterior.

CAPÍTULO 3

Sistema tributario, la teoría de los bienes públicos y otros problemas asignativos

3.1. Las necesidades colectivas y los bienes públicos

En toda sociedad los individuos deben procurar la satisfacción de necesidades propias de cada persona y otras comunes a todas ellas. En el primer caso, estamos ante la obligación natural de satisfacer demandas que la vida plantea a cada persona y familia individualmente considerada, como obtener un ingreso con el cual financiar bienes y servicios para alimentarse, vestirse, procurarse una vivienda, trasladarse por algún medio de transporte, tomarse unos días de vacaciones e ir a pescar o a la playa, etc. En el segundo caso, surgen necesidades de carácter colectivo, no individual, en el sentido de que la vida también plantea la obligación natural de proveer bienes y servicios que habrán de ser provistos y consumidos por el conjunto del colectivo o grupo social de referencia por tratarse de servicios que afectan el bienestar de todo el conjunto, como las necesidades comunes de seguridad, preservación del medio ambiente natural, la salud pública, la educación elemental, etc. Los primeros son los “bienes privados”, los segundos son “los bienes públicos”. No se trata aquí de una distinción jurídica, como se adelantara en el capítulo anterior, sino económica, en tanto la distinción depende de las características que reúne cada bien en la satisfacción de las necesidades humanas, no a un derecho al acceso al consumo o uso del bien.

Los bienes privados tienen la característica de ser de “consumo individual”, en tanto el consumo del bien por un individuo satura o impide la posibilidad de que el mismo pueda ser utilizado al mismo tiempo por otro individuo. Cuando un individuo consume una galletita, por ejemplo, su acto de consumo implica una “congestión” automática total y plena del bien: esa galletita no podrá ser degustada por otra persona. Esto significa que el consumo del bien privado plantea una “rivalidad” en su posible utilización, pues al momento que alguien consume ese bien imposibilita de hecho que otra persona pueda aprovechar el consumo del mismo. Otra manera de verlo es destacar que la “utilidad” que genera el consumo del bien privado implica una apropiación individual total o plena de la misma; no hay posibilidad de que otra persona pueda disfrutar o apropiar esa utilidad, o parte de ella.

Los bienes públicos en cambio tienen la característica de ser de “consumo conjunto”, en tanto el consumo del bien por un individuo no satura o no imposibilita que los restantes individuos del colectivo o grupo social de referencia puedan al mismo tiempo hacer uso o consumo del bien. Por ejemplo, si en el lugar de residencia de algunas familias opera un servicio de seguridad que ahuyenta a delincuentes y evita robos, todo el grupo o colectivo disfruta de ese servicio, pues de hecho no puede nadie que viva en la misma zona quedar excluido del mismo. No existe rivalidad por tanto en el consumo entre individuos, pues cualquier incorporación de un nuevo consumidor o usuario al consumo del bien no afecta el consumo (en cantidad y/o calidad) de dicho bien por los restantes. La utilidad que genera el bien público entonces puede bien calificarse de una “externalidad” o “derrame del beneficio” que genera el bien a todo el conjunto social. Ningún individuo podrá ser excluido del consumo del bien público una vez que éste es provisto, pues “físicamente” ello no resulta posible hacerlo[40].

El concepto de la no exclusión, se insiste, no debe interpretarse en sentido legal o jurídico, particularmente no debe confundirse con la idea que el acceso al bien público está o “debe” ser garantizado a todo ciudadano o persona integrante del grupo social de referencia. No se trata de un derecho humano, el cual puede en su definición incluir el derecho al consumo de bienes privados y no solamente de bienes públicos, como el garantizar una alimentación y vivienda digna (bienes privados), o la educación básica, la salud (bienes públicos), y otros consumos que suelen ser considerados esenciales para la vida de toda persona y su familia.

Pero el término “exclusión” tiene asimismo otra connotación. En el caso de los bienes privados se plantea la posibilidad de introducir una condición importante para que el individuo tenga acceso al consumo del bien o servicio: su disposición de pago por dicho bien. En realidad, en un sistema capitalista, es decir, en aquél en el cual se acepta y garantiza el derecho de la propiedad individual  sobre bienes y servicios —sean tales bienes los medios de producción o bienes de consumo— la economía puede ser bien identificada como “un sistema de permanentes intercambios de derechos de propiedad”.

Ese intercambio implica la posibilidad de transferencias mediante el sistema de mercado, por el cual el adquirente del derecho de propiedad del bien o servicio debe pagar en dinero la exigencia del vendedor por cederle ese derecho. El mercado posibilita entonces llegar a un acuerdo sobre esas transacciones. Si el individuo demandante del bien o servicio no demuestra su disposición de pago, o sea, si de esa manera no “revela sus preferencias” por el bien o servicio que desea consumir o utilizar en el proceso productivo, entonces será excluido de su consumo o propiedad. En ese sentido, dejando por cierto fuera la posibilidad del robo o apropiación ilegal del bien o servicio, la persona que no revela sus preferencias pagando voluntariamente el valor de mercado del bien, no tendrá acceso al mismo.

En el caso de los bienes públicos se plantea una situación diferente con relación al incentivo a revelar las preferencias del bien, es decir, a demostrar de forma voluntaria el pago del bien o servicio. Ello se debe a su característica de no rivalidad en el consumo, y al hecho ya comentado de la imposibilidad física de que algún individuo pueda ser excluido de su consumo una vez que el bien hubiera sido provisto. Ello implica que las personas no tendrán incentivos a revelar sus preferencias como en el caso de los bienes privados, en tanto, si de todas maneras pueden aprovechar el uso o disfrute del bien sin revelar tal disposición de pago, seguramente adoptarán una actitud de “free rider” (polizonte), es decir, el de la persona que aprovecha la existencia del bien o servicio provisto por un tercero sin necesidad de pago alguno. Se plantea por este motivo el problema de que los mercados no podrán resolver el canalizar las demandas y de allí a las ofertas para proveer este tipo de bien o servicio.

En realidad, es sabido que la cooperación entre individuos resulta superadora en el bienestar de todos, pero la cooperación en el caso de los bienes privados exige el cumplimiento de reglas de convivencia elementales para que ello sea realidad o resulte efectivo. La regla de convivencia básica es la garantía al derecho de propiedad que asegura que la cooperación opere eficientemente. La especialización o división del trabajo y el intercambio de bienes ligado a ello nace en realidad desde épocas remotas de la humanidad. Los mercados no han sido fruto de la creación de ciertos grupos corporativos, tendencias neoliberales de algunos gobernantes, imposición de empresas grandes o multinacionales, o diseños perversos de determinadas personas o grupos, pues en los orígenes de la humanidad estos grupos no existían bajo las modalidades organizacionales que hoy se observan. Los mercados nacieron como una natural necesidad de los individuos en búsqueda de su propio bienestar individual. La especialización y el intercambio nacen precisamente en el intento espontáneo de las personas para mejorar ese bienestar. El derecho de propiedad en un principio exigió esfuerzos muy grandes de parte de cada persona o familia, pues precisamente no estaban desarrolladas las maneras de cooperación en grupo que posteriormente se fueran desarrollando; sin embargo, resultaba obvio que el intercambio de especialidades era mucho más productivo que el intento individual de cada persona por procurarse todos los bienes y servicios necesarios para su vida en familia. Aún con un muy precario sistema de seguridad para resguardar sus derechos de propiedad; el sistema de intercambio funcionó de todas maneras desde muy temprano.

Esa debilidad en la posibilidad de tener a disposición un sistema que asegure de manera eficaz los derechos de propiedad, planteó desde muy temprano la presencia de una necesidad colectiva que requería la correspondiente provisión del bien público destinado a satisfacerla. Pero ocurre que en el intento de resolver esta necesidad, se plantea el dilema del prisionero, es decir, la tendencia a la no cooperación. El dilema del prisionero es un elemental aporte de la teoría de los juegos, aquella que intenta explicar el comportamiento de las personas en situaciones diversas en las que su actitud o comportamiento implica la posibilidad de adoptar estrategias que pueden conducir a la cooperación y en otros casos donde ocurre exactamente lo contrario.

Un ejemplo sencillo aunque, como se verá, algo fuerte por contener únicamente como actores a dos individuos, puede aclarar este punto. Supóngase: dos personas, A y B, que enfrentan el problema de tener que financiar un gasto (GP) para cubrir una necesidad común del lugar donde conviven, como mejorar la iluminación del barrio. Existe una empresa que ha detectado esa necesidad e intenta convencer a cada familia para que firmen un acuerdo con ella para proveer el servicio y luego afronten solidariamente entre ellas el pago o cuota participación para cubrir ese costo. Proveer ese servicio común demanda un costo de 4 (GP = 4) y supóngase ahora que no existe relación de amistad entre A y B. El acuerdo de cooperación de lograrse indicaría que ambas personas o familias deberían aportar voluntariamente 2 cada una para financiar ese gasto o bien alguna de ellas hacerse cargo por el total. El resultado de esa cooperación, sin embargo, tiene una alta probabilidad de que no se logre. En la matriz siguiente se explica el ejemplo.

B

Paga

No paga

A

Paga

2; 2

4; 0

No paga

0; 4

0; 0

La actitud de que A decida aportar 2 depende de la esperanza en que B aporte 2 también, caso contrario el proyecto fracasaría, pues A no estaría dispuesto a afrontar solo el gasto total de 4. Si existiera esa “confianza” y, por similar razón, también fuera la actitud que adoptara B, la solución sería la del cuadrante Noreste (2; 2): el primer número 2 corresponde a la decisión de pago de A y el segundo 2, luego de la coma (;), corresponde a la decisión de pago de B. Es el resultado de un juego cooperativo.  Pero A no lo conoce a B y, por tanto, no está muy seguro o desconfía de que B decida aportar su parte, al no tener referencia precisa sobre su esperada, honesta y cooperativa actitud que asegure su predisposición a aportar la parte que le corresponde; en esa circunstancia, de decidir llevar a cabo el emprendimiento corre el alto riesgo de quedar ubicado en el cuadrante Noroeste (4; 0), es decir, debiendo pagar 4 y nada B. Por tal razón, es probable que ante semejante riesgo A decida no pagar[41].

Pero el individuo B razonaría de la misma manera, o sea, la posibilidad de que A no pague lo ubicaría en la situación del cuadrante Sudeste (0; 4), por lo que la “desconfianza” de ambos individuos inducirá al resultado del cuadrante Sudoeste (0; 0), en la que ninguno paga y, consecuentemente, se frustra la posibilidad de lograr voluntariamente satisfacer la necesidad común. Es el resultado de un juego no cooperativo.

La única manera de lograr que el gasto se realice y de esta manera se satisfaga la necesidad común es la existencia de una institución que asegure el comportamiento cooperativo de A y de B (el enforcement del pago), y esa institución es el Estado. En realidad, como se anticipara, el ejemplo contiene un supuesto muy fuerte de juego no cooperativo tratándose de solo dos personas. Pero es útil para imaginar grupos A y B de un número importante de personas, donde el supuesto de desconfianza sería creciente cuanto mayor el número. Más adelante, se verá el caso de cooperación voluntaria (“Método del Cambio Voluntario” de Lindahl-Bowen) cuando el colectivo o grupo es precisamente muy pequeño, y donde no se cumple por tanto el supuesto de comportamiento no cooperativo del ejemplo, en especial por la no existencia de costos de transacción; es la solución del cuadrante Noreste (2; 2) antes comentada.

Por lo comentado hasta aquí toda organización social requiere de dos instituciones básicas: una es un contrato social (constitución) que asegure el funcionamiento libre de los mercados y el derecho de propiedad privada para el intercambio voluntario de los bienes privados en ellos, y el otro es el Estado que asegure la contribución coactiva de ambos en el financiamiento de los bienes comunes.

El Estado, de esta manera, puede bien ser entendido como un “gran consorcio” a cargo del cual se habrán de proveer los bienes y servicios de consumo colectivo o de consumo conjunto, y la forma de lograrlo será mediante el proceso político y, dentro del mismo, el proceso tributario-presupuestario. El Estado mediante la tributación habrá de fijar “las expensas” que el gran consorcio requiere para financiar el gasto presupuestario que implica la provisión de los bienes públicos. El pago coactivo tiene la misma lógica económica que las expensas que deben pagar los consorciados de cualquier emprendimiento privado que abarca a un conjunto numeroso de personas. En ambos casos, la falta de pago de la obligación (expensa o tributo) habilitará al resto del grupo social de referencia (consorcio o Estado) recurrir al expediente judicial para el cobro compulsivo de los mismos.

Finalmente, algunas aclaraciones adicionales sobre esta diferenciación. En algunos bienes o servicios privados puede darse la situación de consumos grupales, como un espectáculo de cine o un evento deportivo. En este caso no debiera asimilarse al concepto de “consumo conjunto” de los bienes públicos. En los eventos multitudinarios del orden privado opera el incentivo a la revelación de las preferencias por el bien o servicio. En estos casos, de no implementarse el sistema de exclusión (pago voluntario de precios), la demanda saturaría instantáneamente la oferta imposibilitando de hecho que el evento multitudinario pueda llevarse a cabo, con el consecuente caos y desorden social de magnitud que se causaría.

En otro orden y contrariamente, sobre la exclusión por el no pago voluntario en el caso de los bienes privados, puede plantearse que no resulte económicamente justificable introducir la obligación de pago del servicio como condición esencial para adquirir el derecho de propiedad correspondiente.

Por ejemplo, en los casos de las autopistas o caminos de uso alternativo en los que opera el sistema de peaje para circular, puede darse la circunstancia de una muy baja demanda de tránsito. Ello suele ocurrir en las redes viales donde opera la demanda de tipo estacional. Fuera de los horarios pico, con una muy reducida circulación de vehículos, la incorporación de nuevos automotores no acarrea costos marginales de operación significativos, y dado que la construcción del camino una vez provisto implica un costo no evitable (costo hundido), su no aprovechamiento a costo marginal cero, implicaría un beneficio social neto positivo que se pierde. El razonamiento que plantea el cálculo económico en ese caso es que habilitar el servicio al consumo sin pago de peaje resultaría socialmente conveniente. En este caso, lo que se destaca no es la ausencia de disposición voluntaria de pago, sino a la menor necesidad privada que en ese momento se plantea como demanda a la oferta disponible. Por ello, cambios en el nivel de la demanda no pueden justificar la idea de asimilar el bien privado a un bien público[42].

3.2. Métodos para la satisfacción de las necesidades colectivas o la distribución de la carga de los impuestos: el método del beneficio y el método de la capacidad de pago

(i) El método del beneficio

Vista la necesidad de establecer el pago coactivo de las contribuciones para financiar los bienes públicos, surge el interrogante de la manera en que los mismos habrán de ser distribuidos entre los ciudadanos-contribuyentes. En este sentido se han sugerido dos métodos: el método del beneficio y el método de la capacidad de pago.

El método del beneficio plantea que la distribución de la carga de los tributos se corresponda con la manera en que el bien o servicio beneficia a los distintos individuos que componen el grupo social de referencia. Este criterio podría plantearse en términos de una manera de entender la “equidad”, en este caso, que lo equitativo sería que las personas deban hacerse cargo del costo de los bienes y servicios que mayormente los benefician, a diferencia de otras personas a las que tales beneficios no resulten de significación.

La idea de que la utilidad o beneficio que generan los bienes públicos se derrame a todo el conjunto social, no implica que todos se beneficien de la misma manera. En realidad los beneficios de los bienes públicos resultan indivisibles, a diferencia de los bienes privados en los que las transacciones de mercado permiten dar señales claras de quienes son los consumidores (y pagadores consecuentes) de los bienes transados. Pero ese derrame no resulta sencillo medirlo en términos individuales.

Desde el ángulo de la eficiencia, también resulta posible justificar la asignación de las contribuciones entre las personas según el beneficio que les generan. Samuelson ha demostrado con rigor científico y calidad explicativa que la asignación de impuestos según la “disposición de pago implícita”, en el cálculo de preferencias de los ciudadanos votantes, para los cuales define “seudo-curvas de demanda”, es la manera pareto-eficiente de distribución de las cargas.

Las condiciones “samuelsonianas” se pueden encontrar a través del sistema diagramático simple sugerido por Samuelson (1955) y mediante un procedimiento iterativo de sucesivas aproximaciones[43].

El procedimiento es suponer diferentes niveles de bienes públicos que implican diferentes cantidades a renunciar en bienes privados disponibles para el consumo de dos individuos —dadas las posibilidades de producción e ingreso correspondiente que indica la curva de transformación— y para darle una solución única pareto-eficiente, considerar una segunda restricción destinada a asegurar a uno de los individuos un cierto nivel de utilidad.

En el ejemplo del diagrama de la Figura 1, al individuo B se le asegura un nivel de utilidad UoB.

De las iteraciones surgen los niveles de G* y X*, que permitiendo asegurar a B el nivel UoB, maximiza el nivel de utilidad de A (en UA*).

Figura 1

Las tangentes de los ángulos α y β, indican las respectivas tasas marginales de sustitución (TMSAXG y TMSBXG). La tangente del ángulo δ indica la tasa marginal de transformación (TMTXG). La suma de los valores absolutos de las tangentes de α y β, equivalen al valor absoluto de la tangente de δ, indicando el cumplimiento de la condición:

TMTXG = TMSAXG + TMSBXG

De las tangentes marcadas en los diagramas, habrá de notarse que:

TMSAXG ≠ TMSBXG

circunstancia que diferencia esta solución al caso de los bienes privados.

Este es un resultado lógico por cuanto en el caso de los bienes privados la condición de equilibrio requiere la igualación marginal de las tasas marginales de sustitución entre bienes a opcionar o elegir, es decir, para el caso de dos bienes privados (X_1, X_2) se cumple:

TMSAX1,2 = TMSBX1,2

Esa igualación se logra por decisiones voluntarias de A y de B en el mercado, debido a la posibilidad que tiene cada individuo de dimensionar las cantidades consumidas de cada bien y del hecho que la apropiación plena y exclusiva de una unidad del bien privado implica para cada uno la renuncia de otros bienes privados en cantidades necesarias similares para liberar recursos a fin de ser aplicados a la producción del bien que adquieren.

En el caso de los bienes públicos todos los individuos estarán consumiendo conjuntamente la misma cantidad del bien común, circunstancia que naturalmente arrojará diferentes valoraciones de cada individuo respecto a la utilidad marginal que ese bien público le genera, al tiempo que su financiamiento no requiere renuncias individuales en cantidades totales y similares de los bienes privados alternativos, debido a que el costo de provisión del bien común logra financiarse con la “suma de las renuncias individuales” en el total de los bienes privados a dejar de producir para liberar los recursos que exige como costo de oportunidad la provisión del bien común.

Para completar este razonamiento, puede hacerse la aclaración de este punto con el empleo de curvas de demanda por tipo de bien, como se muestra en el diagrama de la Figura 2.

Figura 2

Se presenta en ella el caso de un bien privado X cuya provisión se efectúa mediante el mecanismo de mercado. Cada individuo, el individuo A y el individuo B, expresan su disposición de pago voluntario mediante sus respectivas curvas de demanda: la del individuo A en la Figura 2 (a) y la del individuo B en la Figura 2 (b). Ambas curvas de demanda permiten identificar la curva de demanda social total —comprensiva de la suma horizontal de ambas curvas de demanda— que se observa en la Figura 2 (c). Cada individuo expresa su deseo de consumir X en las cantidades deseadas (y diferentes) por cada uno, al precio común de mercado PX. El caso del bien público se presenta en la Figura 3.

Figura 3

En este caso las curvas han sido denominadas “seudo-curvas de demanda” por Samuelson, en tanto ellas expresan la voluntad “implícita” de pago, según la apreciación que cada individuo tiene respecto al beneficio que espera obtener con la provisión del bien común. En rigor, esa voluntad no es posible medirla de la manera que muestra la curva, pues resulta imposible obtenerla a través del mercado, dado que la conducta free-rider impediría que este mecanismo operara correctamente. Su identificación se hará a través un mecanismo indirecto —el mecanismo político—, aspecto que tratamos más adelante.

Como indica la figura, las contribuciones “sumadas” verticalmente de ambos individuos permiten financiar el costo del bien público de magnitud G*. Se trata en este caso del mismo bien —en cantidad y calidad— consumido simultáneamente por ambos individuos. Cada individuo expresa una voluntad de pago T (impuesto-precio),[44] propia (y diferente) para consumir un mismo y único bien común de tamaño G*.

Por lo explicado, la utilidad que generan los bienes públicos se derrama a toda la comunidad, pero ello no implica por lo visto igualdad de beneficios para todos. La indivisibilidad del beneficio impide conocer quién se beneficia más o menos, razón por la que esta circunstancia aporta una dificultad para poder aplicar estrictamente el principio del beneficio en la provisión de todos los bienes públicos. De allí que Samuelson planteara luego de su demostración analítica el interrogante de cómo poder lograr el cumplimiento de las aludidas condiciones en la práctica.

A pesar de esta dificultad, los sistemas tributarios han podido identificar situaciones donde ello es posible, como es el caso de los caminos financiados con peajes, como se citara antes, o inclusive con impuestos a los combustibles que la gente demanda como bien complementario indispensable en su demanda de transporte (sea privado o público).

Otro tipo de ejemplo podría ser el diseño de impuestos que tengan una asignación específica a determinados destinos del financiamiento de servicios que permiten razonablemente identificar a sus beneficiarios; tal es el caso de la asignación del "tax” (impuesto inmobiliario urbano) que en EE.UU. los estados asignan al distrito escolar de localización de las viviendas, de forma de beneficiar a las familias que viviendo en el distrito envían sus hijos a los colegios de la zona.

Queda por considerar otra visión del concepto “equidad” en la tributación en relación al método del beneficio, en tanto ella se interprete de otra manera desde el ángulo de la equidad, considerando que la distribución de las cargas según los más beneficiados por la provisión del bien o servicio, pueda que conduzca a gravar más en gran medida a los grupos pobres de la sociedad. En realidad ello puede resultar factible, pues las condiciones samuelsonianas analizan las condiciones pareto-eficientes en base a la maximización de funciones de utilidad neoclásicas, es decir, aquellas funciones que expresan el nivel de utilidad como dependiendo única y exclusivamente de los bienes que cada persona consume y la beneficia personalmente. En el ejemplo de las figuras previas:

UA = fA (XA; G)

UB = fB (XB; G)

En las que XA es la cantidad del bien X consumido por el individuo AXB es la cantidad del bien X consumido por el individuo B, y el bien G es el bien público consumido conjuntamente por A y B. Se trata de la función de utilidad típica del “homo economicus” o individuo que sólo le interesa su bienestar personal, independientemente de lo que le pueda ocurrir al otro individuo.

Si la sociedad de referencia operara sobre la base de este tipo de comportamiento, es muy probable que el individuo de alto nivel de riqueza le interese menos la provisión de ciertos bienes de consumo conjunto, en tanto, algunos podrían darse el lujo de satisfacerlos mediante recursos propios, a pesar de generar externalidades positivas a terceros, en tanto otros los desestimarían. Ese paquete deseado de bienes privados y públicos, por cierto no serán similares, por lo antes indicado, entre las personas ricas y pobres.

Previo a considerar nuevamente este punto, veamos el planteo que resulta del método de la capacidad de pago.

(ii) El método de la capacidad de pago

Este criterio apunta a una definición más explícita del concepto de equidad y se la define como “tratamiento igual a los iguales” y “tratamiento desigual a los desiguales”. El planteo conduce a fijar contribuciones de similar peso para las personas de similar nivel de riqueza, y diferenciales para personas de diferentes niveles de riqueza, específicamente, gravando proporcionalmente más a las de mayor nivel de riqueza respeto a las de menor nivel de riqueza. La idea parte de una interpretación valorativa de cómo afecta el nivel de utilidad el mayor o menor nivel de dicha riqueza. El concepto se puede expresar o aproximar mediante una función de utilidad (U) del ingreso de las personas (Y): U = f (Y), que cumple las condiciones: ∂U/∂Y > 0; ∂2U/∂Y^2 < 0.  El diagrama de Figura 4 visualiza el comportamiento de esa función.

Figura 4

La curvatura de la función indica que a mayor ingreso mayor nivel de utilidad, sin alcanzar nunca el punto de saciedad, pero indicativa de la caída en la utilidad “marginal” del ingreso a medida que este se va incrementando. Sobre la base de este supuesto comportamiento de la función, que se supone igual para todas las personas y, por lo tanto, sujeta a posibles comparaciones interpersonales de la utilidad, se han enunciado diferentes principios de justicia distributiva a la que nos referiremos en detalle más adelante. De todas maneras, a los fines del análisis de este punto, simplemente vale la apreciación de que las personas de mayor ingreso habrán de ser gravadas con mayor peso relativo debido a la mayor utilidad que reciben de su nivel de riqueza —expresada en la figura por el nivel que alcance U según el nivel de Y— y cumpliendo así con el principio del tratamiento desigual a los desiguales.

El problema que plantea este criterio es no obstante cómo definir numéricamente la diferenciación del tratamiento a los desiguales, aspecto que conduce a una variedad de diferentes juicios de valor que son analizados en el Capítulo 7. Anticipándonos a este análisis se puede decir que el grado de discrecionalidad que deja abierto al analista fijar el criterio explícito, es muy amplio y sujeto a diferentes visiones de lo que cada uno entiende por “justo”.

El problema de Samuelson de cómo aplicar la regla de eficiencia al fijar las contribuciones diferentes de cada individuo según sus preferencias (la disposición de pago denunciada por su tasa marginal de sustitución entre bienes públicos y privados, no manifestada explícitamente), se mantiene en forma muy marcada también en el intento de aplicar el principio de la capacidad de pago, desde el momento que la función de utilidad del diagrama de Figura 4 no es factible de medición empírica, quedando abierta por tanto la manera de definir cómo gravar el peso diferencial de los gravámenes.

(iii) ¿Es el método del beneficio incompatible con la equidad?

Por último, respecto al principio de equidad, un punto final con relación al criterio del beneficio. El método del beneficio lejos de ser incompatible con el principio de equidad, puede entenderse como el método que más se aproxima a una concepción de respeto genuino a la voluntad de los ciudadanos, es decir, a un genuino sistema democrático de consulta permanente a los deseos de los votantes.

El punto a plantear es quién o quiénes deben ser las personas que deben interpretar lo que se considera justo: ¿los ciudadanos a través de su voto o la elite gobernante de turno en una actitud paternalista o autocrática —es decir, no fundada de forma genuinamente democrática— en la toma de las decisiones colectivas?[45]

Para explicar este punto veamos dos aclaraciones importantes. La primera es la referida a las funciones de utilidad de las personas. Si se interpreta que las personas no son ajenas a la suerte que corran sus vecinos o conciudadanos, uno puede presentar funciones de utilidad representativas de tal tipo de sociedad en las cuales va a aparecer como argumento adicional de la función de utilidad el bienestar de los otros. Veamos la siguiente explicitación de la función a la que estamos aludiendo, referida a uno de los individuos (A):

UA = fA (XA; G; YB)

Donde,

∂UA/∂YB>0

O sea, al individuo A le preocupa o interesa la situación de ingreso de B y su aumento mejora su propio bienestar. El modelo de optimización podría eventualmente plantearse introduciendo entonces una restricción en la que se postule que A intentaría maximizar su bienestar (función de utilidad neoclásica) pero sujeto a que:

YB ≥ Y*

Siendo Y* el nivel mínimo de ingreso que A entiende equitativo garantizar a B. En el Apéndice 2 se encontrará una demostración analítica de este razonamiento.

En ambos casos, es indudable que A, al votar y de esta manera revelar indirectamente su tasa marginal de sustitución entre los bienes públicos y los bienes privados, habrá de computar esta externalidad que aparece en su función de utilidad, y votará por gobiernos en los que muy probablemente le hagan tributar más allá de lo que él percibe como compensado o no por el beneficio que recibe de la política fiscal (“residuo fiscal negativo”, en sentido neoclásico)[46]. En mis clases suelo mencionar ese argumento de la función de utilidad como “el componente Madre Teresa” de la función de utilidad de los ciudadanos.

Cuando esa preocupación por el bienestar de los demás es muy generalizada, es decir, cuando la gran mayoría de los votantes tiene similar percepción de la equidad, entonces estaremos frente a una sociedad solidaria, en la que el concepto de la redistribución a favor de los pobres puede entenderse como un bien público, con derrames generalizados al total del colectivo.

En caso de que los gobiernos de turno no respeten lo que se supone derivado del proceso del voto democrático, estarían actuando en el campo de los bienes meritorios o preferentes en los que prima la interpretación autocrática del gobernante, más allá de lo que opinen sus electores. Esta diferenciación entre bienes privados y públicos —en los que se respeta la soberanía del consumidor o ciudadano, en los primeros derivados del proceso de decisiones descentralizadas de los individuos aplicando su ingreso a los bienes de sus preferencias en los mercados y los segundos a través de su voto en las urnas— respecto de los preferentes, suele entenderse como consecuencia de un escenario de información y/o transparencias imperfectas en los mercados privado y público.

En conclusión, de estar en presencia de un escenario de reconocida solidaridad social y razonable escenario en materia de información, es probable que las condiciones de equilibrio samuelsonianas coincidan con resultados redistributivos que induzcan a una tributación de forma no equivalente o no proporcional entre individuos de diferentes niveles de riqueza. Los individuos más ricos verán que su residuo fiscal es en principio negativo computando su propio bienestar, pero que puede resultar en equilibrio al ponderar en su función de utilidad el efecto de la política fiscal en mejorar la situación de los más pobres. El método del beneficio según las condiciones samuelsonianas redefinidas en las funciones de utilidad de las personas no es por tanto incompatible con la equidad.

Finalmente, es probable no obstante que la decisión política coincida finalmente con las preferencias del votante mediano[47] —dado el supuesto restrictivo y poco realista de un consenso unánime por la redistribución a favor del pobre— y en tal caso, una porción grande del electorado vivirá necesariamente en una situación de permanente desequilibrio samuelsoniano.

3.3.El caso de los grupos pequeños: el método del cambio voluntario

Una circunstancia especial en la provisión de los bienes de uso o consumo común se plantea en el caso de la existencia de grupos pequeños, es decir, en un colectivo compuesto por un reducido número de personas. A diferencia del resultado antes planteado sobre un juego “no cooperativo” —base del fracaso del mercado en la provisión de los bienes públicos— en este caso se cumple la solución pareto-óptima fruto de un juego “cooperativo” entre las partes afectadas por una necesidad común.

El tema fue analizado oportunamente por Lindahl (1919) y Bowen (1943), y conduce a observar que, en un escenario de información completa y ausencia de costos de transacción, la provisión de un bien de consumo conjunto puede bien ser resuelto por un mecanismo similar al caso de los bienes privados, donde la satisfacción colectiva va a ser resuelta por la existencia de incentivos de revelación de preferencias similares a los que operan en los mercados.

En estos casos no se cumpliría el pronóstico de una estrategia free-rider o de conducta no cooperante de las personas planteada antes al tratar el dilema de la no revelación de preferencias en los bienes públicos. A tal fin, los autores necesariamente deben suponer confiabilidad mutua entre las personas para que la actitud cooperante se verifique en la práctica, como se explica seguidamente.

Veamos el análisis planteado por Lindahl, en base a un ejemplo hipotético, respecto al comportamiento esperado de dos familias (A y B) conviviendo en un mismo vecindario y a quienes se les plantea satisfacer una necesidad común que las afecta a ambas. Imaginemos que se trata de la existencia de un baldío grande y abandonado cercano a la ubicación de sus respectivas viviendas, y el cual debido a su descuido o desatención suele registrar un aspecto desagradable de abandono con yuyales y consecuente riesgo de proliferación de animales indeseables, basurales, etc.

Consecuencia de esa situación, ambas familias llegan a la conclusión de que sería conveniente acordar entre ellas la manera de resolver este tema, para lo cual comienzan a intercambiar ideas de la manera y los costos consecuentes a los que se debería incurrir para mejorar las condiciones del predio.

En la Figura 5 se presenta la secuencia del regateo entre ambas familias con vistas a llegar a un acuerdo.

Figura 5

En el eje de abscisas de la figura se mide el gasto que demandaría el arreglo y mantenimiento del predio en condiciones dignas, de manera que inclusive pueda ser utilizado como “plaza libre de uso” para ambas familias. Pero existen alternativas, como: a) simplemente desmalezar el predio y asegurar su mantenimiento periódico de cortar el pasto; b) a lo anterior agregar el plantar algunos rosales y arbustos para mejorar y darle un aspecto de jardín o parque; c) a lo anterior agregar un par de bancos de piedra para la eventual posibilidad de ir al nuevo parque a tomar sol y ver juguetear a los chicos; d) agregar a lo anterior el armado de dos pequeños arcos para que sus hijos jueguen a la pelota o al hockey; etc.

En el eje de ordenadas, a la izquierda (estrictamente desde 0% al 100%) se mide la predisposición de la familia A en aportar dinero para el emprendimiento común, expresado en porcentaje del nivel de gasto que se decida. La curva descendiente como era de esperar indica claramente que a mayor nivel de gasto la magnitud de la predisposición a participar voluntariamente en el financiamiento declina. Una curva similar —aunque no necesariamente similar en altura y curvatura— muestra a la familia B; en este caso, la predisposición a colaborar en porcentaje del financiamiento es medida en la ordenada de la derecha y en sentido vertical inverso, o sea, la ordenada mide verticalmente desde 100% a 0% dicha predisposición. El juego de ambas curvas permite entonces identificar verticalmente la predisposición “sumada” de ambas familias para cada nivel de gasto a incurrir.

Al nivel de la primera alternativa de gasto a), equivalente al punto G_1 de la figura, la predisposición de ambas familias a colaborar en el financiamiento supera ampliamente el nivel de gasto que demandaría incurrir (45% de familia A más 85% de familia B). Esto significa que en el intercambio de ideas ambas familias tendrán deseos de mejorar el emprendimiento. Esa mejora no podría sin embargo implicar un gasto desmedido, como sería el de la alternativa d), identificado por el nivel G_2 del diagrama, dado que el aporte voluntario solamente alcanzaría para financiar el 35% del gasto (10% de la familia A más 25% de la familia B). Por cierto que el intercambio o regateo entre ambas familias habrá de conducir finalmente a un acuerdo (equilibrio) identificado por la alternativa b), que se identifica por G* en la figura.

Bowen plantea un razonamiento equivalente empleando un diagrama con curvas de demanda por el bien común, de formato similar al de las “seudo-curvas de demanda” samuelsonianas.[48] En la Figura 6 se explica el razonamiento, que en este caso utiliza la medida o valores absolutos de las contribuciones voluntarias que expresarían ambas familias, en lugar de los porcentajes.

Figura 6

DA y DB son las curvas de demanda de A y B, respectivamente. La suma vertical de ambas curvas determina la demanda social (de A + B) que indica la predisposición de pago o contribución voluntaria de ambas personas.

La suma de ambas contribuciones voluntarias coincide con el costo de provisión del bien o servicio común para un nivel de G*. Decisiones de encarar un emprendimiento de menor gasto —para niveles a la izquierda de G*— denotaría una predisposición de pago superior al costo que se requeriría incurrir, de manera que habrá incentivos para moverse hacia la derecha. A la inversa para un nivel de gasto superior G*, las contribuciones voluntarias no alcanzarían para financiar el gasto a incurrir, de manera que del intercambio de ideas y regateos se pasará a niveles menores de gasto, hasta llegar al nivel G* de equilibrio final.

Como el relato previo indica, el acuerdo para la provisión del bien o servicio común opera como decisión voluntaria y con la respectiva predisposición o voluntad de pago, a la manera de toda transacción de mercado. El incentivo a colaborar se plantea por la sencilla razón de que ninguna de las dos familias estará dispuesta a encarar el emprendimiento por si sola bajo la evidencia que de ninguna manera podrá pretender un uso exclusivo del parque, sino que habrá de enfrentar el uso no excluyente de la otra familia. El grupo reducido permite entonces que el servicio que beneficia o alcanza a todo el colectivo pueda ser provisto con ausencia de un Estado o gobierno encargado de proveerlo y financiándolo mediante el pago coactivo de los impuestos.

El problema se plantea cuando el grupo o colectivo aumenta en número de personas o familias. A medida que el colectivo crece irán creciendo las actitudes oportunistas de actuar como “freeriders”, es decir, comienzan a aflorar los ocultamientos de las preferencias, la falta de voluntad de pago voluntario y las estrategias de no cooperación. La actitud free-rider en los casos de grandes grupos reduce incluso el “costo social” que pudiera generar el adoptar esa conducta no cooperante, evitando o diluyendo el “castigo moral” de parte de los que están dispuestos en cambio a cooperar.

Por lo tanto, ante un colectivo reducido en la provisión de los bienes comunes operan los incentivos y resultados equivalentes a los de un mercado competitivo perfecto, es decir, mediante decisiones voluntarias y descentralizadas de las personas. No así cuando el colectivo es grande. A la inversa sucede en el caso de los bienes privados: cuando el grupo es muy numeroso y el poder de negociación está muy atomizado, el sistema opera eficientemente. En cambio, a la inversa, en presencia de grupos pequeños, afloran comportamientos monopólicos, monopsónicos u oligopólicos, es decir, con resultados no eficientes desde el punto de vista social.

3.4. Correcciones asignativas por externalidades

(i) Las externalidades: pecuniarias y tecnológicas

En la lista de los llamados “fracasos del mercado” emergen varios aspectos de asignación de recursos, más allá de la previamente analizada existencia de necesidades colectivas y de los bienes públicos que habrán de satisfacerlas. En realidad, los bienes privados y los bienes públicos son una clasificación de estereotipos polares o casos extremos de bienes y servicios de una economía. Entre ambos tipos extremos o dos categorías, emerge la existencia de una cantidad enorme de bienes y servicios con características mixtas, en los que su producción y/o consumo afecta inevitablemente el bienestar de individuos que no necesariamente han participado en la decisión de su producción o consumo.

El accionar individual de los agentes económicos (productores y consumidores), por tanto, ha de generar efectos externos, es decir, habrán de afectar el nivel de bienestar de las personas ajenas a esas decisiones de producción o consumo, pero que necesariamente han de convivir dentro del grupo social de referencia. Se trata de las denominadas “externalidades”.

Hay dos tipos de externalidades: las pecuniarias y las tecnológicas. Las primeras se refieren a la incidencia que provocan las decisiones de algunos agentes económicos sobre el nivel de riqueza de terceros. Se trata de efectos sobre el bienestar que habrán de ser registrados por cambios en los precios relativos de bienes y servicios, y que implicarán por tal vía modificaciones distributivas de la riqueza. Ante el accionar económico de alguien o algunos, se modifican los excedentes (de productores y consumidores) existentes con anterioridad al indicado accionar. Un ejemplo que puede imaginarse es el expuesto por el diagrama de Figura 7. Se trata de dos servicios de transporte sustitutos: el ferrocarril (FC) —diagrama de la izquierda— y el auto-transporte de pasajeros (A) —diagrama de la derecha—.

Figura 7

Imagínese una situación inicial en la que el precio del FC es PF0, consecuencia de una curva de oferta (OF), que registra costos constantes de producción (supuesto elegido para simplificar el análisis diagramático, no por ser necesariamente representativa del sector), y una demanda vigente DFC(PA0), cuya posición da muestras de que el precio vigente del auto-transporte de pasajeros sustituto del ferrocarril es PA0. A dichos precios la demanda de pasajes en el ferrocarril es igual a QFC0. En el mercado del auto-transporte de pasajeros, la situación inicial es mostrada por el precio PA0 y la cantidad de pasajes vendidos es QA0, para un precio vigente del sustituto (FC) igual a PF0.

Ahora imagínese que en el sistema ferroviario se decide una reducción del precio vigente PF0 al nivel PF1.[49] Como consecuencia inmediata se espera que la cantidad de pasajes vendidos aumente a QFC1. Pero la reducción del precio del FC genera una externalidad pecuniaria sobre el mercado del sistema de transporte sustituto. En efecto, ante la caída del precio del FC, la demanda del auto-transporte de pasajeros se desplaza al nivel que indica la nueva curva entrecortada DA(PF1). Para el nuevo precio relativo la cantidad de pasajes del auto-transporte de pasajeros baja de QA0 a QA1. Ahora esta caída generará un efecto similar sobre el sistema del FC, por cuanto al modificarse el precio del sustituto, su demanda se desplazará a la nueva curva de demanda entrecortada DFC(PA1). De manera que la demanda final de pasajes en el FC será QFC2.

En los diagramas de la Figura 7 se pueden observar ahora los efectos distributivos de la riqueza, o cambio en el bienestar de los agentes afectados, provocados por el cambio inicial en el precio del ferrocarril. Las áreas sombreadas de ambos diagramas dan cuenta que ha caído el excedente del productor del auto-transporte de pasajeros y ha aumentado el excedente de los pasajeros que viajan en el ferrocarril. El aumento de los pasajeros del ferrocarril puede explicarse por dos motivos: un efecto inducido (la caída del precio tuvo un efecto ingreso que estimula a aumentar la cantidad de viajes) y un efecto sustitución (la demanda derivada de quienes antes viajaban en el auto-transporte de pasajeros y que han cambiado al uso del ferrocarril por la reducción de su precio relativo). La línea BB` une el punto inicial y el punto final de la secuencia analizada, identificando una curva de demanda de ferrocarril que computa los efectos de las elasticidades de precio directas y cruzadas (con su sustituto) en la demanda de pasajes.

Esos efectos externos —desde un mercado hacia el otro— ¿plantea un problema asignativo o de eficiencia; Definitivamente no. Lo descrito es la operatoria normal de los mercados, en los que los cambios de decisión de los actores —productores y consumidores— naturalmente afectan los resultados económicos de los agentes que operan en la economía. Lo que sí ha afectado es la cuestión distributiva. Hay ganadores y perdedores de bienestar luego del cambio. Los dueños y trabajadores que operan en el auto-transporte de pasajeros sufrirán la merma; los que viajan en el ferrocarril apropiarán los beneficios.

Lo anterior no implica que en las decisiones que se adopten en materia de políticas públicas (por ejemplo, políticas regulatorias de las tarifas de los servicios públicos) esos efectos no se tengan en cuenta. En este sentido toda consideración sobre aspectos de equidad relativos al cambio operado, habrá de ser sometido al análisis del decididor, quien deberá necesariamente adoptar algún criterio subjetivo en la forma de juzgar la justicia distributiva.

(ii) Externalidades tecnológicas: rol de la política fiscal (impuestos y subsidios)

Analicemos ahora el otro tipo de externalidades: las tecnológicas. Se trata de efectos que provoca el accionar de un agente económico sobre terceros de forma directa en su bienestar, es decir, sin que medien cambios en los precios relativos o ingresos de las personas del colectivo afectadas por ese accionar. Ello significa que tales efectos no serán registrados por transacciones de mercado; no habrá flujos de dinero como contrapartida de los flujos de costos y/o beneficios provocados por ese accionar. El mismo afectará directamente a las funciones de utilidad de los consumidores y/o a las funciones de producción de los productores. En este sentido es posible imaginar diversas externalidades operando de consumidor a consumidor, de productor a productor, de productor a consumidor y, finalmente, de consumidor a productor.

Las externalidades tecnológicas pueden ser positivas o negativas. En el primer caso se denominan “economías externas” y en el segundo “deseconomías externas”.

Veamos simplemente dos ejemplos, uno de consumidor a consumidor y otro de productor a productor.

El caso de un consumidor que vive en una hermosa casa rodeada de amplios jardines y es lindero a otros vecinos que no poseen similar espacio verde. El vecino del parque amplio invierte bastante dinero en mejorar sus jardines y parques y de esta manera no solo beneficia a él y su familia, sino que hace muy felices a sus vecinos, que simplemente a través de sus ventanas y por tener que circular frente a su casa, se deleitan con semejante paisaje. Es un ejemplo de externalidad positiva “unidireccional”. El otro ejemplo, referido a la interrelación productor- productor, sería la de un floricultor y un apicultor que operan sus actividades uno lindante del otro. El floricultor mejora el rendimiento de sus plantas en razón del trabajo “polinizador” de las abejas del apicultor. El apicultor a su vez, mejora el rendimiento de miel de sus abejas por éstas contar con mayor materia prima (polen) extraída de las flores producidas por el floricultor. Hay aquí una evidente externalidad positiva, en este caso “recíproca”, que mejora el rendimiento de las respectivas funciones de producción.

Pueden asimismo imaginarse externalidades de tipo negativas. Entre consumidores el caso típico de viajar en un medio de transporte afectado por el hacinamiento de pasajeros. que provoca situaciones incómodas por diversas razones que es sencillo imaginar. En el caso productor-productor el caso de dos explotaciones de petróleo cercanas que operan con pozos en los que naturalmente se verán afectados recíprocamente al explotar napas que geológicamente están conectadas. La mayor explotación de un pozo reduce el rendimiento de los restantes y viceversa. En ambos ejemplos se plantean deseconomías externas —nuevamente en el primero entre consumidores, de carácter unidireccional, y en el segundo de carácter recíproco—.

Los ejemplos relatados puede que estén referidos a grupos no muy numerosos de personas, situaciones que pueden encontrar soluciones con ausencia del Estado, es decir, mediante el intercambio y regateo entre las personas involucradas, aspecto que se analiza en el punto siguiente. En los casos que las externalidades afectan a un colectivo más numeroso, en cambio, las distorsiones que operan en los mercados sin que registren mecanismos posibles de compensaciones, requiere la intervención del Estado para que introduzca las correcciones apropiadas. Esas correcciones implican desde el punto de vista fiscal la posibilidad de utilizar básicamente los subsidios y los impuestos, para corregir externalidades positivas y negativas, respectivamente.

Un ejemplo de externalidad con derrames positivos significativos se plantea en el caso del servicio de educación primaria. La educación elemental permite no solamente socializar e incorporar en los niños conocimientos y pautas de comportamiento cultural que los habrá de beneficiar individualmente en su vida más adulta, sino que ese capital humano que se genera en los chicos habrá de beneficiar al resto de la comunidad —otros chicos y grandes también— sea por modos apropiados de convivencia y respeto mutuo con el resto de la comunidad, como por su interacción con el colectivo que habrá de enriquecer a todos en el propio aprendizaje de esa convivencia. En la Figura 8 se muestra el caso.

Figura 8

La curva de demanda privada (DP) indica el beneficio que la educación elemental provoca al menor según la apreciación de sus padres, y ello los motiva a enviar a sus hijos a la escuela y la consecuente disposición de pago a la que estarían dispuestos a afrontar. El Estado asimismo “por consenso mayoritario” obliga a todas las familias a enviar a sus hijos a la escuela[50], precisamente por la enorme externalidad positiva que ello provoca a todo el colectivo. Ese beneficio que se irradia a toda la comunidad se identifica en el diagrama por el desplazamiento de la curva de demanda privada a la nueva curva de demanda social (DS). La distancia entre ambas curvas mide sobre el eje de ordenadas (o eje de los valores) la valorización de ese beneficio externo. La curva de los costos marginales de proveer educación primaria es identificada por la recta CME. En el eje de abscisas se mide la cantidad de bancos o chicos que serán educados (E).

Si el acceso a la educación estuviera ligado a la exclusiva voluntad de los padres y no hubiera ningún tipo de intervención del Estado, la demanda privada que aparecería en las escuelas sería E_0; los padres estarían pagando un arancel o precio por educar a sus hijos de nivel PE_0, dado el costo marginal que requiere financiar al servicio. Esa situación no resulta socialmente óptima; el mercado estaría generando un nivel del servicio menor al socialmente óptimo al no computar la economía externa que el mismo genera. La intervención del Estado permite alcanzar ese óptimo social mediante la introducción de un subsidio (s) que permite reducir el arancel o precio privado al nivel PE_1. El servicio es financiado ahora en parte por el subsidio (área sombreada), cuyo nivel habrá de identificar la magnitud que la sociedad está dispuesta a solventar en virtud de la externalidad positiva generada. Cuanto mayor se perciba ese beneficio externo, mayor será el subsidio y, consecuentemente, menor el precio privado o arancel que deberán pagar las familias. Puede que el mismo, como ocurre en la mayoría de los países para la educación primaria, esté cercano al 100% del costo de su provisión, sea proveyendo el servicio gratuitamente por medio de escuelas públicas o mediante un subsidio importante a escuelas gestionadas por entes privados[51].

El otro ejemplo de externalidad que puede requerir la intervención del Estado, es el de una actividad que genera deseconomías externas. Puede imaginarse el caso mencionado antes de una industria que produce petróleo y genera caídas en el rendimiento de los pozos que explotan otras empresas de la región por extraer petróleo de un mismo sistema de napas.[52] En la Figura 9 se analiza el punto.

La curva CMXP identifica los costos marginales privados de la empresa, es decir, los costos que internaliza o debe costear la empresa proveedora del bien X. Para cubrir esos costos —que incluye por cierto el beneficio normal— debe exigir un precio de nivel mínimo para cubrir a los mismos. La demanda por el bien la identifica la curva DX que con su interacción con la curva de oferta determinan el precio PX_0 y una cantidad producida y consumida X_0.

Figura 9

Esta situación a la que conduciría el mercado no resulta ser la socialmente óptima; ésta es la que determina la curva de demanda y la curva de oferta social (CMXS) que computa no solamente los costos privados que internaliza la firma proveedora, sino también los costos que habrán de absorber las otras empresas equivalente a la caída de sus niveles de productividad. Ese costo no computado en las decisiones individuales de la empresa del diagrama, es precisamente la externalidad negativa o deseconomía, que se mide por la distancia entre ambas curvas —la curva  CMXS y la  curva CMXP— y que justificaría la intervención del Estado a través del ente regulador, en este caso introduciendo un impuesto t que permitirá “internalizar” el costo del derrame negativo sobre las otras firmas, de manera de corregir la distorsión del mercado e inducir el resultado a los niveles de precio  PX* y cantidad X*[53]

Es del caso resaltar que lo que recauda el gobierno con el impuesto (área sombreada) no ha sido el motivo que tuvo en la mira la decisión de establecer el gravamen. No se trató de un “fin fiscalista” —destinado a reunir recursos para financiar gasto alguno del gobierno— sino la finalidad básica de corregir la distorsión del mercado o su falencia para computar los costos totales de la actividad. En la literatura se denomina a este tipo de impuesto como impuesto “pigouniano”, haciendo honor a Arthur Cecil Pigou (1877-1959), quien en su estudio sobre economía del bienestar adelantara este tipo de medida correctora[54].

La empresa recibirá como precio neto el nivel PX_1 por lo que reducirá la producción de X_0 a X*. El impuesto ha logrado así su finalidad, induciendo al mercado a su nivel de actividad óptima desde el ángulo social.

En el Apéndice 3 se muestra un desarrollo analítico simple de dos casos de actividades industriales, justificando la introducción de un subsidio por generar economías externas a otras actividades y la de un impuesto pigouniano para el caso de presencia de deseconomías externas. Asimismo, en el apartado 3.5. se dedicará un análisis particular de las actividades que generan daño ecológico y de otras dos categorías especiales de bienes, que suelen catalogarse también como “mixtos”, como son los bienes públicos “impuros” y los bienes públicos “locales”.

(iii) Teorema de Coase: el teorema débil y el teorema fuerte de Coase

La existencia de externalidades provocadas por el accionar de algún agente económico sobre terceros, ha sido motivo de estudio tanto desde el ángulo de la teoría económica como del derecho. Desde el punto de vista económico, porque su existencia plantea soluciones de mercado que no son socialmente óptimas, pues impide el cómputo completo de los beneficios y/o los costos que el accionar descentralizado de las personas provocan al grupo social de referencia.

En ciertos casos, esas situaciones —en particular las que plantean deseconomías externas— han sido motivo de planteos judiciales de quienes se ven o sienten perjudicados por el accionar de un tercero. Sin duda que los jueces, ante tal tipo de planteos, habrán de resolverlos en base a una interpretación de quien goza o no de los derechos de propiedad para ejercer la acción que supuestamente perjudica a otros. La decisión judicial reconocerá o no ese derecho y, consecuentemente, quién habrá de beneficiarse con esa interpretación. Es decir, básicamente si las leyes vigentes habilitan o no al agente causante de la acción cuestionada.

Desde el ángulo económico el tema ha motivado a su vez a explorar el rol que la decisión judicial desempeña en materia económica, esencialmente si ella es inevitable a los fines de corregir esta externalidad no computada en forma adecuada por el funcionamiento normal de los mercados. El teorema de Coase, denominado así en honor a quien fuera su autor, analiza este problema y llega a una conclusión importante: en presencia de derechos de propiedad bien establecidos —es decir, en los casos en que no hay posibilidad alguna de dudar sobre la legitimidad del accionar de una persona— el juez habrá de dirimir el conflicto y, en caso de legitimidad del causante de la externalidad, lo beneficiará con su sentencia; caso contrario, dará la razón al querellante, y éste será el beneficiado.

No obstante la decisión judicial, desde el ángulo económico es posible que el regateo o intercambio de intereses entre las partes pueda encontrar una solución pareto-eficiente sobre el aludido accionar, en los casos en los que puedan identificarse los beneficios y los costos sociales de llevar a cabo el conflictivo accionar. Esta posibilidad nuevamente surge en el caso de grupos pequeños, es decir, en el caso en el que los individuos causantes y afectados por la externalidad resulten pocos. La solución posible puede que no sea extrema, en cuanto a beneficiar totalmente a uno de los querellantes y dejar perjudicado totalmente al causante de la externalidad, o viceversa[55].

Imagínese el siguiente ejemplo. El caso de dos vecinos lindantes: la familia A y la familia B, en un barrio jardín, donde no suelen proliferar las medianeras, sino más bien los parques y jardines prácticamente integrados de los vecinos. La familia A es una familia amante de su jardín, con un cuidado muy especial del mismo, tanto en cuanto al dinero invertido en plantas y parqueo, como en el tiempo propio asignado al cuidado del mismo. La familia B no posee tal tipo de preferencias y en su jardín suele juguetear un pequeño de la familia que pasa mucho de su tiempo jugando a la pelota. En ese jugueteo ocurre lo inevitable, el pequeño suele cruzar al parque lindante en busca de su pelota con el consecuente efecto negativo sobre plantas y césped del vecino. La familia A proyecta entonces construir una medianera. De acuerdo a cálculos sobre los costos que se podrían evitar una vez construida la medianera, en término de los menores gastos por reemplazo de plantas y pago de jardineros, descontados los gastos de la construcción de la medianera, se concluye que el emprendimiento generaría un ahorro mensual neto aproximado de $500. Para la familia B, esa decisión de la familia A en cambio, les generaría un perjuicio enorme en tanto de acuerdo a la manera que rota el sol y las condiciones usuales de clima de la zona, advierten que su jardín terminaría en un simple barrial, aún en el caso que su hijo no jugara más a la pelota en el mismo; adicionalmente, al evitar que el chico siga jugando en el jardín, resulta claro que tendrían que decidir enviarlo al club de la zona, decisión que implicará costear la cuota del club estimada en $100 por mes, más el gasto de traslado por otros $20 por mes.

Del ejemplo, si se llevara a cabo la construcción de la medianera, surge que la familia A ganaría $500 por mes con el proyecto, en tanto la familia B perdería $120 por mes, sin computar otros aspectos de tipo anímico y de convivencia que afectan el buen clima de las relaciones vecinales.

El teorema anticipa que el resultado pareto-eficiente de realizar o no el proyecto de la medianera, exige que los beneficios de la decisión superen a sus costos. Por los cálculos imaginados previamente, surge que la medianera será construida, independientemente de quien goce el derecho legal o de propiedad respecto a la acción analizada, porque efectivamente $500 > $120 (los beneficios superan a los costos; hay un beneficio social neto positivo de $ 380). En todo caso, la asignación del derecho habrá de afectar la distribución del ingreso resultante del accionar entre la familia A y la B, pero no el hecho de si la medianera se construye o no. Se insiste, dado el cálculo económico, en que el proyecto genera un beneficio social neto positivo, por lo tanto, la medianera se construirá.

Supongamos que la familia A goza del derecho de propiedad al no existir ninguna restricción municipal, o de otro tipo, para proceder a construir la medianera, sin que pueda por tanto ser cuestionado por su vecino. En ese caso, la familia B podría intentar convencer a su vecino de no hacer la medianera, incluyendo su disposición de compensar monetariamente cualquier daño que su pequeño pueda causar en el jardín. Claro que tal disposición de pago no podría alejarse del costo de oportunidad que les implicaría al construirse la medianera, es decir, $120. Ese monto no bastaría sin embargo para convencer a la familia A, puesto que ésta estima su beneficio neto de construir la medianera en $500, que supera holgadamente a los $ 120 que habría de ofertar el vecino. La medianera se construye.

Supóngase ahora que el derecho legal recae en la familia B. En caso de querer construir la medianera, la ley exige que la familia A obtenga el permiso de su vecino, pues ésta sería la única posibilidad de sortear la norma general del barrio jardín, que fuera oportunamente declarado para los predios del barrio. La familia A intentará convencer a la familia B para que les autorice a construir la medianera. Ante la queja del vecino, la familia A tiene ahora la posibilidad de compensar la pérdida que le causaría al vecino. Efectivamente, en el regateo e intercambio de opiniones, habrá de plantearse esa compensación. La familia A podría ofrecer el pago de $120 a la familia B para compensar sus costos y esta aceptar, o en todo caso, la familia B obtener de la familia A una compensación aún mayor. Así, la familia A puede aceptar que la compensación se eleve, por ejemplo, a $200 de manera que no solamente se cubrirían los costos del club y el transporte, sino además el costo de una merienda para el pequeño en el club. La habilidad del regateo de uno u otro dirá hasta qué punto la familia B logrará una mayor o menor compensación, pero sin dudas los $500 de beneficio neto para la familia A dan lugar a un margen para el regateo. En definitiva, siendo la compensación mínimamente de $120 o más, la familia B aceptará la compensación. La medianera se construirá.

En ambos casos la medianera se construye porque los beneficios sociales superan a los costos sociales, independientemente sobre quién o sobre quiénes estén asignados los derechos de propiedad. El caso contrario ocurriría si los costos sociales superaran a los beneficios sociales. En tal caso no habrá margen para compensación alguna y la medianera no se construirá.

El ejemplo analizado plantea un claro resultado del tipo [1; 0], es decir, se concreta o no la decisión de asignar recursos a la construcción de la medianera y, en este caso, la delimitación de los derechos de propiedad entre los afectados por la decisión no afecta en nada la incidencia asignativa, solamente afecta a la incidencia distributiva como se explicara. Sin embargo, es posible demostrar que la asignación de los derechos legales o de propiedad sí pueda tener algún efecto asignativo, y no solamente distributivo. Del ejemplo de Varian (1994) que analizamos seguidamente podrán así identificarse dos versiones del teorema: el teorema débil y el teorema fuerte de Coase. Se trata del ejemplo de dos estudiantes compartiendo un cuarto de una misma pensión. Ambos estudiantes pertenecen a familias de similar nivel de ingreso, aunque naturalmente poseen funciones de utilidad diferentes. Entre las diferencias de gustos de ambos predomina el hecho que uno de ellos (el estudiante A) es un fumador empedernido, ligeramente desordenado en su hábitat, en tanto el otro (el estudiante B) es una persona no fumadora y de hábitos ordenados y muy prolijos. Con el diagrama de Figura 10 se explica el denominado “teorema débil de Coase”.

Figura 10

En el vértice sudeste se identifica el origen del mapa de indiferencia de la función de utilidad del estudiante A, en tanto que en el vértice noroeste el correspondiente al estudiante B. Supóngase que el reglamento de la pensión permite a los estudiantes fumar en los cuartos, esto equivale a afirmar que el estudiante A tiene asignado el derecho a fumar todo lo que quiera.

Asumiendo igualdad en el nivel de ingreso medido en la abscisa, el punto inicial del razonamiento comienza en el punto Y` marcado en rojo. El estudiante A está ubicado en un nivel de utilidad UA0 en tanto el estudiante B en el nivel UB0. El nivel de consumo de cigarrillos del estudiante A y el consecuente nivel de contaminación del cuarto es máximo (100%). En determinado momento B le solicita a A que por unos días deje de fumar dentro del cuarto, dado que el ambiente le impide razonablemente estudiar ante un examen riguroso que habrá de enfrentar próximamente. La resistencia de A a dejar de fumar es la reacción inmediata. Ante tal situación B le propone a A que de conceder el favor de no fumar por unos días, le pagaría a él y su novia los gastos de la ida al boliche del siguiente fin de semana (usual destino de los fines de semana de los estudiantes). Ante la oferta A entiende razonable el intercambio, razón por la cual acepta la propuesta ubicándose en el mismo nivel de utilidad (UA0) pero claramente aumentando su ingreso en la dirección indicada por la flecha roja. El estudiante B logra de esa manera (cediendo ingreso) mejorar su nivel de utilidad al bajar el nivel de consumo de cigarrillos y la contaminación consecuente al 55%, permitiéndole ubicar en un nivel superior de utilidad (UB1).

Modifíquese ahora el supuesto sobre los derechos. La pensión prohíbe a los estudiantes fumar en los cuartos. Ahora el punto de partida será Y, marcado en azul. El cuarto no registra consumo de cigarrillo alguno; cuando A desea fumar debe salir al exterior del cuarto. El nivel de contaminación es por tanto 0%. En determinado momento el estudiante A le solicita a B que le permita fumar dentro del cuarto por unos pocos días sin que lo denuncie en la administración de la pensión, dado que debe concentrarse muy fuertemente en el estudio para su próximo examen y necesita poder fumar para calmar sus nervios. La respuesta inmediata de B es la negativa. Ante esa situación, A le propone a B que si le concede el favor de dejarle fumar, en la semana siguiente de regreso al pueblo de donde provienen, invitará a su amigo y a sus padres a cenar en un distinguido restaurante de esa ciudad. Ante tal propuesta B acepta llevar acabo el intercambio propuesto. Por ello gana ingreso en la dirección de la flecha azul y mantiene su nivel de utilidad en UB2. El estudiante A mejora su nivel de bienestar ubicándose en el nivel UA2 superior a UA1. Como se advertirá, el nuevo equilibrio implica un nivel de consumo de cigarrillos y consecuente contaminación del 25%.

El análisis conduce por tanto a afirmar que la asignación de los derechos de propiedad puede no solamente tener efectos en la distribución del ingreso entre las personas sino que también tiene incidencias asignativas diferenciales según sea el caso. La debilidad del teorema emerge por tanto como se anticipara al comienzo.

¿Existe la posibilidad de que el teorema se cumpla en forma estricta, es decir, sin ningún efecto asignativo? Solamente introduciendo un supuesto muy fuerte: que la elasticidad ingreso en el consumo de cigarrillos fuera 0.

Asumir elasticidades ingreso cero no parece ser un caso normal claramente, en tanto supone curvas de indiferencia cuasi-lineales como indica el diagrama de la Figura 11.

Figura 11

La ubicación sería en realidad en alguno de los puntos inferiores o superiores de las ordenadas, dependiendo sobre quien recaiga el derecho: el extremo superior (100%) si no hay restricción alguna a fumar y por tanto A tiene derecho a consumir todo los cigarrillos que desee, niveles en los cuales no influirá la posibilidad de obtener mayor o menor ingreso cambiando su hábito; o bien el nivel nulo de consumo de cigarrillos (0%) si existiera la prohibición de fumar, por el cual B tendría el derecho a gozar de un ambiente libre de humo y contaminación del cigarrillo, cualquiera fuere nuevamente su nivel de ingreso. Las compensaciones de ingreso no tendrían efecto alguno en modificar mínimamente el comportamiento de cualquiera de ellos.

La cuasi-linealidad impide la existencia de incentivos pecuniarios que puedan modificar esos comportamientos extremos, y la asignación del derecho opera como determinante de una única posible solución asignativa y el intercambio o regateo económico no existiría. La economía no aportaría absolutamente nada con la excepción de plantearse un escenario diferente, donde los actores puedan violar la ley, en cuyo caso el delito podría inducir a resultados diferentes a los que obliga la ley.

3.5. Bienes Mixtos: Bienes con externalidades negativas por “daño ecológico”, Bienes “congestionables” y Bienes “con beneficios territorialmente delimitados”. Los bienes “meritorios”

(i)Bienes con externalidades negativas que generan daño ecológico>

(a)El planteo general

Por su trascendencia actual, una mención especial merece el problema que plantea el desarrollo de algunas actividades que provocan daño ecológico con implicancias regionalmente acotadas. Se trata de un bien o servicio que reúne características combinadas de los bienes que generan externalidades tecnológicas negativas y, asimismo, de incidencia o abarcabilidad territorial delimitada; actividades que por la segunda característica, plantean problemas relativamente más sencillos de encarar por los gobiernos locales, provinciales o nacionales y, eventualmente, mediante algunos acuerdos regionales entre países. Los temas de orden mundial como el cambio climático, el efecto invernadero, o dilemas de esa magnitud, son de muy difícil solución. Requieren de decisiones de orden mundial y de soluciones políticas más dificultosas de lograr y no serán de abordaje aquí. Recordemos un diagrama parecido al de la Figura 9 con algunos agregados. La Figura 12 plantea nuevamente el caso.

Figura 12

Se trata de una industria que registra una tecnología representada por la curva Cmg_1 de costos marginales privados —es decir, costos que asumen las empresas privadas actuando en el mercado— y que enfrenta una demanda total de pendiente normal P(q).

La actividad industrial genera sin embargo contaminación ambiental, como el arrojar desechos contaminantes en un río de la zona, del cual la población debe obtener agua potable. La curva de costos sociales, por lo tanto, sería Cmg* que de manera entrecortada aparece en la figura. La curva Cmg* computa dos tipos de costos: los costos marginales que asume la industria, más el costo que implica procesar agua del río con una planta potabilizadora para transformarla en agua potable para la población o, de no existir ese procesamiento, el costo social en salud y eventual pérdida de vida que habría de afrontar la población que vive en la zona. Nótese que recién a la altura del nivel de actividad Q_0 se advierte que la curva Cmg* comienza a tomar distancia de la curva de costo marginal privada Cmg_1 (a partir del punto E). Este comportamiento indica que mientras el nivel de la actividad industrial sea menor o igual a Q_0, no se plantea problema ecológico alguno. En realidad la naturaleza contribuye a resolver el problema que causa el hombre con el régimen de lluvias y reposición del agua del río. Pero a partir de ese nivel de actividad comienza a aparecer el daño que la naturaleza no alcanza a resolver. La contaminación va acumulándose de manera que el costo social resulta creciente y exponencial como indica la figura.

El tema que debe resolver el Estado ahora es buscar la manera en que el nivel de actividad de la industria no supere el tamaño Q*. A ese nivel se determina la solución socialmente óptima como ya se explicara anteriormente con la Figura 9. La existencia de una industria contaminadora no significa la necesidad de su cierre. El cierre de la actividad causaría un daño social superior, pues el beneficio perdido por no generar el bien Q sería superior al costo social marginal de la contaminación.

El Estado puede intentar lograr ese nivel óptimo mediante varias medidas de política alternativas, a saber:

a)Establecer un impuesto pigouniano, que en este caso se le denomina “impuesto verde”.

Emitir un título público, bono o permiso de contaminación, que deberían adquirir las empresas interesadas en desarrollar la actividad, y que sería negociable en el mercado secundario.

c)Establecer restricciones cuantitativas al nivel de actividad de las empresas, o las denominadas “disposiciones administrativas”.

d)Establecer la obligación del uso de “tecnologías limpias” de existir estas nuevas opciones que eviten o minimicen el derrame de contaminantes.

e)Disponer el sostenimiento financiero parcial de la actividad mediante subsidios para que la industria encare los ajustes necesarios con algunas de las medidas previas, sin que implique ello un quebranto o pérdidas para la actividad.

Sin dudas, las cuatro primeras medidas implican el principio general de “el contaminador paga”; en tanto que la última se aparta de ese principio general para adoptar el de “el contaminado paga”, un criterio que sin dudas asombra, de no tenerse en cuenta su justificación económica que luego se explica.

En el análisis de los efectos de las medidas tendientes a lograr que el nivel de actividad se establezca en Q* y razonar sobre su justificación económica, se van a considerar dos casos.

En un primer caso hemos de imaginar que se trata de varias empresas actuando en la actividad, localizadas todas ellas en la zona delimitada regionalmente, y que tienen un nivel de productividad o eficiencia-x relativamente bueno y parejo, es decir, resultan ser industrias muy “competitivas” a nivel regional e internacional. Luego, en un segundo caso, hemos de suponer que en esa región solamente opera una industria localizada en el lugar desde mucho tempo atrás y es dominante en el mercado regional, pero su tecnología presente no ofrece un nivel de eficiencia-x demasiado competitivo a nivel regional e internacional. De igual manera, la Figura 12 será útil para explicar el problema en ambos casos.

(b) Los casos de industrias competitivas y las de industrias no muy competitivas: el criterio “el contaminador paga” y el criterio “el contaminado paga”

1) El caso de varias empresas competitivas actuando en la región afectada

Sin ninguna regulación, el mercado determina un equilibrio de oferta y demanda ubicado en el punto C, que implica un nivel de transacciones Q_1 y un precio P_1, que coincide con el precio FOB internacional. Pero el nivel de producción, computando el costo social total (incluyendo el costo del daño ecológico), debería reducirse desde Q_1 a Q*, según indica la flecha roja.

a) Impuesto verde

La medida de política a) —empleo de un “impuesto verde”— consiste en fijar una alícuota tc = BF que grave el costo de producción del bien, de manera que el tributo obligue a las empresas a “internalizar” ese costo impositivo desplazando la curva de costo marginal privada (Cmg_1) hacia la Cmg*. De esta manera las empresas serán inducidas a reducir el nivel de explotación al socialmente óptimo.

La medida tributaria tiene los siguientes efectos económicos:

1) Desde el punto de vista de los excedentes de consumidores (EC) y productores (EP), la medida reduce el EC desde el área antes del impuesto correspondiente al triángulo ACP_1 al triángulo menor ABP* resultante después del impuesto. En una primera aproximación, por lo tanto, el consumidor estaría perdiendo el área del trapezoide P*BCP_1, es decir, las áreas resaltadas en rosado (el rectángulo P*BDP_1) y en rojo (triángulo BCD). En cuanto a los productores, la pérdida del EP estaría identificada por el trapezoide P_1CFP_2, compuesto por el rectángulo resaltado en verde P_1DFP_2 y el triángulo blanco DCF.

2) El Estado recaudaría del impuesto verde la suma correspondiente al rectángulo P*BFP_2. Esta consecuencia fiscal de la medida en realidad surge como un “doble beneficio” o “doble dividendo” de la medida tributaria, como se adelantara en el apartado 3.4. punto (ii), pues la intención del impuesto verde no tuvo un “fin fiscalista”, sino de corrección de una distorsión del mercado tendiente a eliminarla mediante la internalización por la industria de todos los costos sociales derivados de la actividad.

3) Este doble dividendo provoca que el costo de la medida para los ciudadanos —que naturalmente serán, o bien solamente consumidores, o quizás, consumidores y productores del bien en cuestión al mismo tiempo—  se vean compensados por la devolución que el Estado haría en bienes públicos financiados con esa recaudación. Pero aparentemente entonces solamente quedarían sin cubrir BCD y DCF; pero esos triángulos eran excedentes de una cantidad socialmente perjudicial para el grupo social, es decir representan triángulos que denotarían un beneficio marginal socialmente impuro. Desde el punto de vista de los ciudadanos como consumidores el rectángulo resaltado en verde supera al triángulo resaltado en rojo, de manera que el neto entre el EC antes y después del impuesto, es positivo. Desde la óptica del productor, la pérdida menor del triángulo DCF corresponde a los beneficios intramarginales que dejarán de recibir las empresas de menor productividad operando en el mercado, y que son las que generaban ese crecimiento marginal de los costos privados de la industria entre el punto F y el punto C.

b) El bono o permiso de contaminación

Se trata de una variante alternativa a la del impuesto verde, consistente en exigir a las empresas que desean desarrollar la actividad contaminante a que adquieran un bono que emite el Estado, donde cada lámina contiene la autorización de generar un cierto volumen de contaminante.

Dependiendo del volumen de contaminante permitido en cada título o bono, el Estado debe emitir tantos bonos como la cantidad total de contaminante admisible, el cual será el que resulte compatible con el medio ambiente. El tema de las mediciones sobre contenidos de elementos contaminantes en la naturaleza es de orden científico-técnico y de estudios para cada caso en particular. Por ejemplo, la cantidad de monóxido de carbono que es posible admitir en el aire que respiramos sin que dañe a nuestra salud, o el nivel de los decibeles en ruidos que no generan daño en los oídos, etc.

Las empresas interesadas en desarrollar la actividad, habrán de competir en el mercado de títulos en la obtención de los permisos comprando bonos. De esa competencia resultará que las empresas de mayor competitividad habrán de lograr el mayor porcentaje de bonos en tanto sus utilidades lo permitan. De esa emisión de bonos el Estado recauda una magnitud de dinero que finalmente es la que el mercado identifica como la compatible con la emanación contaminante permitida. Se trataría de una manera indirecta de fijar implícitamente un impuesto verde, con la ventaja de que no requiere experimentar con una alícuota con la que ex ante no es posible tener certeza si logra el ajuste deseado en las cantidades producidas o no. En este sentido, debe recordarse que la restricción del impuesto verde lo mismo que el bono, no tiene un fin fiscalista, no obstante ambos impliquen el aludido “doble dividendo”.

Otra ventaja del bono o permiso de contaminación es la posibilidad de que las empresas puedan negociar ese título en un mercado secundario, circunstancia que posibilita que aquellas que desistan de desarrollar su actividad puedan transferir el permiso a terceros que puedan sí tener interés en seguir o incorporarse a la actividad.

c) Las restricciones cuantitativas

El racionamiento de la actividad puede encararse vía cantidades en lugar de precios, y eso implica fijar niveles factibles de ejercer una actividad contaminante. Los permisos dependerían de la tecnología que emplee cada firma y el control se implementa mediante disposiciones administrativas o autorizaciones que no necesariamente exijan el pago de aranceles, sellados u otra manera de costear el gasto a incurrir en la labor de control.

En ese sentido no aparece en esta modalidad el “doble dividendo” de los dos métodos anteriores. Este sistema fue originalmente utilizado en épocas en que la revolución industrial comenzara a plantear problemas de emanaciones de humo y monóxido de carbono en un escenario tecnológico abundante en chimeneas, luego del gran descubrimiento de la máquina a vapor, que fuera el sustento técnico fundamental en la expansión de las fábricas industriales.

d) Obligación de uso de tecnologías limpias

Esta modalidad por lo general intenta minimizar el daño ecológico, sin necesariamente limitarlo a determinado nivel de contaminación estrictamente delimitado. Se supone que la nueva tecnología genera un volumen de contaminante aceptable bajo los estándares técnico-científicos de general aceptación, que el tecnólogo registró el momento de obtener su patente de invención.

La modalidad reduce el costo del monitoreo de la actividad contaminante en cierta medida, circunstancia que implica menor burocracia o complejidad administrativa. Por cierto que no genera “doble dividendo” y quizás pueda incurrirse en errores de estimación respecto a las bondades que en la práctica se esperaba de la “nueva tecnología”, que de todas maneras exige el control y aprobación de la autoridad de aplicación.

e) Conclusión hasta aquí

El denominador común de todas las medidas correctivas descritas hasta aquí es el principio de “el contaminador paga”, es decir, las medidas internalizan en los costos de la industria el costo social del daño ecológico. Ese mayor costo internalizado no impedirá sin embargo que las industrias locales puedan seguir produciendo razonablemente sin problemas aunque el valor FOB internacional quede por encima del nuevo precio P_2 retenido por la oferta local.[56]

2) El caso de una empresa no muy competitiva actuando en la región afectada

En este ejemplo se supone que existe una única empresa que desarrolla la actividad contaminante en la región afectada por el daño ecológico. Su poder de dominio en el mercado resulta por tanto evidente pero su nivel de productividad no está al nivel que registran industrias similares en el ámbito regional e internacional. No obstante, a pesar de ello, se supondrá que por acuerdos con las autoridades que regulan la actividad y en virtud de acuerdos regionales como el MERCOSUR, la empresa opera en base a un precio negociado similar al de competencia P_1, es decir, no actúa como monopolista intentando maximizar sus beneficios, con la conocida solución de igualar costo marginal con ingreso marginal, una decisión que llevaría al precio naturalmente a un valor más alto de P_1 y a una cantidad inferior a Q_1. De hecho esto significa un escenario bastante estrecho o exigente dentro del cual la empresa intenta lograr beneficios normales.

La actividad de la empresa, desarrollada y ampliada durante muchos años en la región, ha generado externalidades importantes al permitir el desarrollo de actividades complementarias en su zona de influencia. Ha generado aumento y asentamiento de una población importante en la zona, justificado la instalación de otras industrias, comercios y servicios, es decir, ha multiplicado el número de familias y viviendas, comercios, establecimientos industriales, bancos y entidades financieras, burocracia estatal en diversos servicios, etc.

Pero el tema que se enfrenta es el de los datos alarmantes sobre contaminación ambiental que la actividad de la empresa está generando en la región. Ante ello, el Estado tiene sin dudas la posibilidad de adoptar alguna de las alternativas previas ya analizadas.

El problema que todas ellas plantean en este caso es que el principio de “el contaminador paga”, de implementarse, causará más daño que beneficios por reducir la contaminación. En efecto, es probable que la empresa desarrolle su actividad, que por su volumen esté destinada no solamente a abastecer con su producto al mercado de la zona donde reside físicamente, sino a los mercados del resto del país. Más aún, puede que la empresa esté compitiendo en condiciones tecnológicas o de productividad débiles con empresas rivales dentro del MERCOSUR. En tal escenario, si la competitividad de la empresa se viera amenazada por estar trabajando a niveles de costos marginales relativamente altos respecto a los precios regionales o internacionales vigentes, es probable que un encarecimiento de los mismos opere de manera de hacer inviable su permanencia en el mercado[57].

Sin dudas el quiebre de la empresa provocaría externalidades negativas importantes, inversas a las que estuvo generando con su expansión, y provocar el vaciamiento de la actividad económica de la zona o región de influencia. No habría cabida a actividades industriales, comerciales, financieras, estatales, de la magnitud con que ellas vienen desarrollándose. Si la empresa madre desaparece en la zona, muy probablemente surgiría un pueblo fantasma. El impacto multiplicador de la empresa habría desaparecido y el drama económico y social surgiría en la región.

Ante tal posibilidad, aparece la necesidad de adoptar el segundo criterio planteado: “el contaminado paga”. Esto significa que la solución del tema ecológico sea resuelto mediante algunos de los mecanismos antes expuestos, pero evitando que su aplicación incida en el resultado económico privado de la empresa[58]. En este sentido, la idea será entonces subsidiar a la empresa para que adopte alguna de las decisiones previas sin que ponga en riesgo su subsistencia en el mercado.

La instrumentación del subsidio requiere prever su financiamiento y en este caso surgen varias alternativas. La más cercana a la propia zona o región es el aporte de los pobladores de la zona mediante la fijación de tasas locales (municipales) con afectación específica a la actividad. Una segunda es esperar del gobierno regional (provincial) aportes específicos por transferencias del régimen de coparticipación con los municipios o ad hoc a dicho régimen. Finalmente, aportes de rentas generales del gobierno nacional.

Finalmente, la elección de la fuente de financiamiento del subsidio dependerá del escenario prevaleciente respecto a cuestiones fiscales, y mayormente políticas, enfrentadas en una temática ligada los regímenes de coparticipación federal de impuestos y al manejo de los aportes discrecionales de los tesoros municipal, provincial y nacional.

(c) La estimación del costo social del daño ecológico y la decisión social

En lo descrito hasta aquí se habrá notado que la decisión de regular la actividad contaminante depende crucialmente de la medición correcta del costo social que deriva de la contaminación. En primer lugar, esta estimación reúne al menos dos componentes esenciales: uno técnico y otro económico propiamente dicho. El cálculo técnico descansa en los estudios que realizan los técnicos ambientalistas o científicos especializados en cada tipo de contaminante. El económico a cargo de economistas especializados en estimaciones sobre valores no directamente extraíbles de manera simple de los datos de mercado, para lo cual suelen adoptarse técnicas diversas como la de los precios hedónicos[59].

Ahora bien, hay un tercer componente a considerar: el político, en tanto estamos frente a una cuestión de decisión colectiva. Aquí surge la problemática que se analiza en el Capítulo 4 referida a esta temática. Como anticipo entonces de lo que se analizará luego en detalle, adelantemos que las decisiones colectivas han de ser mínimamente influidas por las preferencias del “votante mediano” y también por el accionar de los grupos de influencia que interactúan en toda democracia representativa.

La evaluación del proceso ecológico no solamente afecta a la generación presente sino muy particularmente a las generaciones futuras. En la Figura 12 se observa que el daño ecológico crece a una tasa exponencial a la mayor y persistente actividad generadora del mismo, de manera que una “actitud laxa” o poco prudente en el presente sobre el tamaño del daño puede ocasionar serios problemas a la generación futura.

La literatura sobre los “ciclos políticos”, en base a los cuales actuarían la mayoría de los gobernantes, ha advertido el usual sesgo de los representantes a adoptar medidas dirigidas por el votante del presente en tanto las generaciones futuras no votan. Ese sesgo es aún válido para la propia generación del presente, en tanto puede inclusive no interesar al político lo que pudiera ocurrir en la siguiente elección en la que votarían los mismos votantes.

Lo anterior, deriva a tener presente que desde la teoría de la economía del bienestar (welfare economics) a la práctica, pueden existir diferencias importantes en la manera que los instrumentos antes analizados resulten finalmente empleados en su correcta dimensión.

(ii) Los bienes congestionables

Las categorías “bienes privados puros” y “bienes públicos puros” son, como ya se mencionara, dos casos polares o extremos de tipo de bienes o servicios. En las economías reales abundan una gran cantidad o mayoría de bienes y servicios que tienen características mixtas al reconocer la existencia de economías internas apropiables individualmente por las personas, al tiempo de generar externalidades, como ya se analizara anteriormente. Sin embargo, dentro de lo que se denominan bienes mixtos, suelen asimismo contemplarse situaciones diferentes que de alguna manera implica la transformación de un bien originalmente calificado en una categoría para transformarse y ser catalogado luego en la otra.

En efecto, existen casos de bienes o servicios considerados muy correctamente como bienes públicos que luego adoptan características de los bienes privados. En la Figura 13 más abajo se presenta el ejemplo del servicio de justicia, usualmente categorizadocomo bien público.

Figura 13

La justicia es un servicio de una muy significativa externalidad positiva. Sin justicia no existiría la posibilidad de que ningún colectivo pueda organizarse razonablemente, al caer en un escenario de anarquía. Ese escenario, cabe destacar, implicaría la imposibilidad de asegurar el derecho de propiedad, base fundamental de toda organización social que prevea el funcionamiento de los mercados. Aún sería imposible el funcionamiento de un sistema socialista con la total existencia de propiedad pública de los medios de producción y eliminación de los mercados, sustituibles por mecanismos de asignación directa de bienes a personas e instituciones públicas por medio de un sistema ampliamente planificado. Porque la escasez de recursos, o la restricción presupuestaria, opera cualquiera sea el sistema socio-político que el grupo social de referencia decida implementar. Alguna forma de racionamiento de los bienes habrá de tener que implementarse, sea vía precios (a través de los mercados) o vía cantidades (a través del plan)[60].

El racionamiento opera entonces tanto en el caso de los bienes privados como públicos. No hay diferencia ideológica que esté en juego aquí al momento de calificar o categorizar a un bien o servicio como bien privado o público, o bien mixto. Su diferencia es de orden tecnológico o de la propia característica del bien o servicio, y no de la ideología que se pretenda ejercer en la distinción[61].

Ahora bien, en el caso del bien público puro se ha explicado que la incorporación de un usuario más, en cualquier momento, no implica la posibilidad que el resto de los individuos del colectivo sigan gozando del bien o servicio en cantidad y calidad igual y sin cambios.

En el caso del servicio de justicia, dada una cierta capacidad instalada que se hubiere decidido proveer (cantidad de juzgados, de jueces, de auxiliares de justicia, de empleados, de equipamiento, etc.) para una demanda social limitada a la curva DS indicada en la Figura 13, se está frente a un caso de bien público, en tanto el servicio permite cumplir con la característica de este tipo de bien, desde el momento que la capacidad instalada permite evacuar todo tipo de demanda judicial que se presente en los juzgados sin costo marginal de corto plazo que implique la incorporación de un usuario más al servicio[62].

Lo anterior, nos advierte no obstante sobre el hecho obvio que los bienes públicos van a enfrentar en algún momento la restricción de capacidad para resolver la satisfacción de una necesidad común del colectivo. Simplemente, porque su dimensión puede no corresponder a la magnitud que la demanda social requiere para que esa necesidad sea satisfecha razonablemente. En la Figura 13, la restricción es identificada por la línea Q●. La demanda DS puede atenderse sin necesidad de enfrentar costos marginales de corto plazo relevantes, situación que permanecerá invariable hasta tanto la demanda no alcance el nivel Q●, como sucede en el momento que ésta alcance el nivel indicado por la línea de demanda entrecortada DS. En ese momento, la demanda se ha expandido, sea por aumento de la actividad económica y/o por aumentos de la población, y el consecuente aumento de los litigios planteados a la justicia. La capacidad instalada desde ese momento no podrá abastecer a la demanda en igualdad de calidad como la que permitía previamente. Ahora la incorporación de un expediente nuevo al juzgado implica costos de congestión que habrán de afectar la resolución del caso marginal junto al del resto de los juicios en trámite. Ante la nueva situación surge la necesidad de racionar la demanda, como ocurre en el caso de los bienes privados. Y ello se hace vía precio o vía cantidad. En el primer caso, aparece la necesidad de introducir el arancel judicial (tasa de justicia) la que irá aumentando a medida que la demanda siga expandiéndose. Si el gobierno entiende políticamente inconveniente aumentar dicha tasa, podría optar por dos alternativas: el racionamiento vía cantidad indicado o simplemente dejar caer la calidad del servicio.

La Figura 14 plantea esas alternativas.

Figura 14

Si el gobierno opta por el arancel judicial, la tasa judicial alcanzaría el nivel PJ_0; si en cambio optara por el racionamiento vía cantidad, deberá instrumentar un sistema apropiado de atención a ciertos tipo de casos identificados por sus características económico-sociales, atendiendo los casos que suman Q_0 = Q●, dejando fuera de cobertura a los que se encuentran a la derecha de Q_0, por ejemplo, derivándolos a algún servicio de menor cobertura en número de instancias. Finalmente, puede optar —como suele ser el caso generalmente observado— en dejar caer la calidad del servicio, de manera que el beneficio obtenido por los individuos que acudan a la justicia se vea en los hechos reducidos al nivel que indica la curva entrecortada DS. Ello implicará demoras notables en el logro de las sentencias o mala calidad de las mismas, lo que significa costos individuales de quienes litigan y una externalidad negativa de clara reducción en la percepción general de la calidad atribuible al servicio, es decir, caída en la percepción general de la seguridad jurídica garantizada a los ciudadanos.

El racionamiento puede claramente resolverse si se ampliara la capacidad del sistema de justicia, aumentando juzgados, jueces, empleados, etc., es decir, expandiendo el nivel de Q●. La Figura 15 ilustra el caso de la expansión del sistema a un nivel Q●●.

Figura 15

En la figura aparece ahora una nueva curva —la línea entrecortada horizontal a la abscisa identificada por CMLP— que expresa el costo marginal de largo plazo del sistema judicial, es decir, el costo adicional al que habría que incurrir (hundir) para asegurar una mayor cobertura del sistema.

Se trata del costo de los nuevos juzgados, cantidad de jueces, empleados, equipamiento, etc., que una vez provistos permitiría volver a la situación usual de los bienes públicos, es decir, el servicio abasteciendo de justicia a todo el colectivo, sin que la incorporación de nuevos usuarios (causas judiciales) influya en la posibilidad de atención de todas las demandas en igualdad de calidad en el servicio. Claro que la decisión de abrir nuevos juzgados implica una decisión de inversión que compite con otros destinos de la misma. El cálculo económico exige en tal caso que la inversión arroje un valor presente neto positivo, es decir, que los beneficios sociales superen a los costos sociales a incurrir. Esa circunstancia se verificará cuando el área sombreada correspondiente al triángulo que forman la curva de demanda y la abscisa (que mide el excedente económico de los demandantes o beneficio bruto del servicio), supere al rectángulo que forman la curva del costo marginal de largo plazo, la abscisa y la distancia entre las dos restricciones de capacidad. Ello implica que el triángulo más pequeño de la parte superior del excedente de los demandantes de color rosado supere al trapezoide de la parte del área del costo social de color celeste.

Finalmente, cabe señalar que este tipo de bien o servicio, aún cuando en la literatura se los encuentra como formando parte de la gama de los bienes mixtos, se los suele identificar como “bienes públicos congestionables” o también como “bienes públicos impuros”, para distinguirlos de los bienes usualmente denominados “mixtos” que son aquellos bienes privados que generan externalidades y a los cuales nos hemos referido previamente.

(iii) Bienes con beneficios territorialmente delimitados

Finalmente, otro caso de bienes mixtos es el que se identifica más específicamente como “bienes o servicios con beneficios territorialmente delimitados”, también identificados en la literatura como “bienes públicos locales”. Se trata del caso de los servicios comunes destinados a satisfacer necesidades de un colectivo ubicado territorialmente dentro de un cierto espacio geográfico, y cuyos habitantes aprovechan la externalidad del mismo, beneficio que no alcanza a los individuos residentes en territorios fuera de ese ámbito territorial delimitado. Se trata de los bienes públicos que suelen proveer los gobiernos locales o municipios, o bien los gobiernos regionales, como las provincias o estados.

Desde el ángulo de la economía general, se trata de bienes privados, pues sus beneficios son apropiados exclusivamente por los individuos pertenecientes al colectivo menor, radicado en el área de influencia del servicio. Claro que para los pertenecientes a ese colectivo menor se está en presencia de un bien público. Los ejemplos típicos son el servicio de alumbrado, barrido y limpieza de calles que proveen los municipios, o los hospitales regionales de diversa complejidad que abastecen las provincias o estados.

Este tipo de servicios o bienes públicos con derrames delimitados geográficamente, plantean problemas de coordinación fiscal y financiera entre niveles de gobierno —Nación, Provincias y Municipios— pues la delimitación geográfica de la externalidad o derrame de la utilidad que genera el mismo no coincidirá estrictamente con las divisiones políticas con que se identifican los estados provinciales y municipales, aspecto que es materia de estudio en el ámbito del federalismo fiscal. Sobre esta temática dedicamos el Capítulo 12.

(iv) Los bienes meritorios

En los puntos previos se analizaron las cuestiones de la provisión de los bienes privados, la de los bienes públicos y la correspondiente a los bienes mixtos. En cada caso se distinguió la manera de financiamiento que la teoría de las finanzas públicas sugiere según las características intrínsecas o tecnológicas que identifican a cada tipo de bien o servicio.

El principio general es que los bienes o servicios que generan beneficios apropiables y/o internalizables exclusivamente por cada persona o individuo, sin que generen externalidades, se pueden proveer eficientemente a través del sistema de mercado. Por lo tanto su medio de financiamiento es el mecanismo de precios, o sea, mediante el sistema de revelación de preferencias de los individuos, quienes habrán de tener que disponer de su ingreso para obtener la propiedad o apropiación del bien o servicio y, consecuentemente, de la utilidad que el mismo genera. De esa manera se cumple con el respeto pleno a la soberanía del consumidor o ciudadano.

En el caso de los bienes públicos dicha revelación no se cumple, dado el principio de no exclusión que se plantea, circunstancia por la cual su provisión se realiza a través del Estado y su financiamiento es coactivo a través de los tributos. La revelación en este caso deberá extraerse del voto de los ciudadanos según las opciones que los postulantes ofrecen en las elecciones.

En el caso de los bienes mixtos —ante la existencia de externalidades positivas— habrán de coexistir el financiamiento vía precio y el subsidio público que implica la necesidad del Estado de obtener recursos vía la tributación coactiva para fondear dicho subsidio. Nuevamente actúan aquí el mercado libre de bienes privados por un lado y el mercado político por el otro.

Pero esos principios generales suelen no siempre ser atendidos por los gobiernos y se verifican en la práctica apartamientos de ellos. Los motivos son diversos, pero en muchas circunstancias se suele aducir la prosecución de un fin redistributivo, bajo determinada concepción de lo que el político a cargo de la gestión gubernamental considera justo.

En este ámbito de categoría de bienes suelen estar los servicios educativos y los de la salud. Pero en otros casos suelen también incluirse otro tipo de servicios o bienes como, en orden decreciente en importancia: la vivienda propia, el acceso a actividades del deporte, el acceso de determinados programas de televisión, etc. Esa apreciación puede bien surgir del voto generalizado o mayoritario de la población que induce al votante mediano a fijar esas pautas o criterios, o bien de la propia elite gobernante o gobierno de turno.

La distinción no es trivial o poco relevante. En el caso de un consenso mayoritario de los votantes, socializar bienes privados o mixtos habrá de ser entendido como que los votantes interpretan su provisión como equivalente a los bienes públicos, aún cuando “técnicamente” o desde el punto de vista de la teoría económica no puedan calificarse de esa manera. Esa socialización incluso puede plantear un conflicto de orden jurídico si es que constitucionalmente en el grupo social de referencia rige una constitución o contrato social que asegura la propiedad privada y limita el poder de imperio de los gobiernos por establecer gravámenes coactivos a sus ciudadanos. La cuestión de la manera en que políticamente se adoptan las decisiones colectivas va a ser analizado en detalle en el Capítulo 4 y las cuestiones de equidad y los límites posibles a las políticas redistributivas de la riqueza serán tratadas en el Capítulo 7. No obstante, viene al caso adelantar aquí una aclaración mayor al concepto de los “bienes meritorios”.

La Figura 16, a) y b), presenta una división conceptual entre bienes privados, bienes mixtos, y bienes públicos, agrupados en la línea horizontal superior (sobre la línea roja), respecto de los bienes preferentes o meritorios, ubicados en la línea horizontal inferior (debajo de la línea roja).

Los bienes ubicados arriba de la línea roja tienen una diferencia que deriva de sus propiedades en cuanto a satisfacer necesidades individuales o bien mixtas y, finalmente, colectivas. Pero tienen un denominador común: que la decisión de su consumo la deciden los individuos por opción libre, es decir, en todos los casos se está respetando la “soberanía del consumidor o ciudadano”; la decisión del consumo de estos bienes es individual, no obstante estar destinados unos u otros a satisfacer necesidades diferentes. En el caso del bien privado el ciudadano ejerce su libertad de elección votando con su ingreso en los mercados; en los bienes mixtos ejerce también su libertad votando asimismo con su ingreso en los mercados y votando en las urnas por lo que corresponda al componente de subsidio; en los bienes públicos, finalmente, ejerce su libertad de opción votando en las urnas por lo que desee en materia del residuo fiscal de su preferencia.

Figura 16

(a)                                                           (b)

La decisión de consumo en el caso de los bienes meritorios o preferentes en cambio es atribuible al criterio del gobernante de turno, quien asume un rol paternalista o autocrático-dictatorial, decidiendo qué bienes premiar o inclusive obligar a su consumo (los bienes “buenos”) y desalentando o inclusive prohibiendo el consumo de otros (los bienes “malos”).

Este comportamiento gubernamental suele justificarse básicamente en razón de fuertes imperfecciones de los mercados, particularmente referidos a los problemas de información que trataremos luego, y que dan pie a que el gobernante de turno, que sí cuenta con información relevante al caso, adopte ese temperamento.

Sin dudas que este comportamiento del Estado supone un escenario de “gobierno benevolente”, aquel cuyas decisiones solamente son inspiradas por el objetivo de maximizar el bienestar general de los ciudadanos, y no necesariamente sus propias ambiciones, deseos o gustos específicos. Veremos luego que las asimetrías de información son una característica normal o usual de cualquier relación de agencia. El sistema político constituye un caso relevante de tal asimetría y conlleva así a la posibilidad de adoptar tal tipo de decisión, aún en escenarios considerados razonablemente democráticos y respetuosos de la libertad de las personas.

Por cierto que la línea roja de separación indicada en la figura, deja nuevamente márgenes importantes de apreciación o subjetividad. Lo que sí queda claro es que los gobiernos más democráticos y respetuosos de la libertad y soberanía de los pueblos, habrán de no escatimar esfuerzos para mejorar la transparencia informativa de forma de ir reduciendo las aludidas asimetrías. La educación de la población juega un rol significativo en reducir esas asimetrías. El resultado final de este accionar es el graficado en la Figura 16 (a).

Los gobiernos con tendencias dictatoriales o autocráticas, en cambio, aprovecharán al máximo esas asimetrías, mal informando y/o no dando educación sin sesgos deliberados a sus gobernados, y de esta manera justificar un margen enorme de discrecionalidad en las decisiones. El resultado final de este accionar es el graficado en la Figura 16 (b).

Ambas versiones (a) y (b) de la Figura 16 resumen visualmente por tanto las proporciones diferenciales que pueden asumir ambas maneras de entender políticamente la naturaleza de las decisiones sociales.

Una aclaración necesaria, aunque puede calificarse de obvia, es que los bienes buenos y los bienes malos que defina la elite gobernante pueden tener características de bienes privados, de bienes  mixtos o de bienes públicos, de manera que la decisión de su provisión no tiene ninguna relación con esa categorización.

Las aclaraciones previas son importantes en tanto en muchas exposiciones de expertos, incluyendo algunos economistas, suele detectarse el entender a los bienes llamados meritorios o preferentes el atributo de generar beneficios sociales importantes (¿externalidades positivas?) y por tanto, justificar o impulsar su desarrollo. Esto resulta un equívoco muy grave, pues la presencia de beneficios sociales no apropiables individualmente son los ya explicados en el caso de los bienes mixtos y de los bienes públicos y no tienen nada que ver con su calificación de “meritorios”.

El atributo de los bienes preferentes se refiere por tanto a otro concepto, ligado a los problemas de información y quizás más a razones de orden político que económico. En las democracias republicanas modernas, se intenta que el poder supremo del que gozaban los monarcas antiguamente, quede restringido o acotado en su discrecionalidad, garantizando el pleno goce de la soberanía de los ciudadanos, pero no siempre este principio habrá de verificarse en la práctica. Este tema será tratado en detalle en el Capítulo 4, como ya se anticipara.

3.6. El uso racional de los bienes congestionables, la “tragedia de los comunes” y la “tragedia de los “anticomunes”

En el muy interesante paper de nuestro estimado y lamentablemente desaparecido amigo y colega Alfredo Canavese (2009)[63] se analiza el tema de los problemas de corrupción ligados al dilema de la tragedia de los “anticomunes”. Previamente el autor hace un repaso conceptual del tema de la “tragedia de los comunes”, que fuera originalmente planteado por Hardin (1968).

Canavese aclara al respecto que tanto la literatura sobre la denominada “tragedia de los comunes” como la correspondiente a la llamada “tragedia de los anticomunes”, investiga el efecto sobre la asignación de los recursos cuando sobre ellos se otorgan “derechos de propiedad incompletos”. Los derechos de propiedad “completos” incluyen el derecho de uso y el derecho de exclusión sobre un recurso. Quien detenta un derecho de propiedad completo sobre un recurso tiene el derecho de utilizarlo (derecho de uso) y el derecho de excluir a terceros de su uso (derecho de exclusión). La inexistencia de un agente con derecho de exclusión lleva a la “tragedia de los comunes”. En sentido inverso, la existencia de múltiples agentes con derecho de exclusión lleva a la “tragedia de los anticomunes”. Las dos tragedias simétricas resultan en un uso ineficiente de los recursos por exceso en un caso y por defecto en el otro.

(i) La tragedia de los comunes

El ejemplo adoptado por Canavese para explicar este tema es el ya conocido de la existencia de un campo para uso colectivo donde todo ciudadano puede ingresar su ganado para alimentar. No tiene límite de uso pero carece de la posibilidad de imponer su derecho de exclusión a terceros. Los resultados respecto a la intensidad de la explotación del campo (decisión sobre el total de ganado o animales a permitir pastorear en el mismo) son muy distintos en el caso de un terrateniente que disponga del dominio de uso y exclusión de terceros para su uso, respecto al caso de tratarse de un predio de uso colectivo, es decir, de “ingreso irrestricto” al mismo y sin posibilidad para nadie de ejercer el derecho de exclusión[64].

En un escenario de ese tipo —ausencia de derechos de dominio pleno y capacidad de exclusión de terceros— habrá de plantearse un problema de asignación. Suponiendo dos empresarios dispuestos a utilizar el predio común, cada uno habrá de intentar maximizar sus beneficios debiendo decidir a tal fin la cantidad de animales que llevará a pastar. La maximización conocida es el igualar el ingreso marginal al costo marginal, que en caso de no existencia de costo alguno, implicará llevar la cantidad de animales hasta el punto en que el ingreso marginal se iguale a cero.

De la resolución eficiente para cada empresario del ejemplo, surge la posibilidad de aplicar el análisis que planteara Cournot en el caso de un duopolio. Si se supone el caso de una curva de demanda lineal de pendiente normal y ausencia de costos marginales en la producción (el costo de la compra de animales se supone un “costo hundido”). En base a ello se puede anticipar que cada empresario maximizará su nivel de producción respondiendo a la relación Q* = (α/β)n/(n+1), siendo n la cantidad de empresarios, que en caso del duopolio n = 2, por lo tanto por sustitución resulta Q* = (2/3) (α/β)[65].

Como recuerda Canavese, la generalización del uso del predio a cualquier persona que decida utilizarlo, hace que el campo se convierta en un verdadero “común” del sistema feudal de la Edad Media, en el que nadie tiene derecho de exclusión, y todos tienen derecho de uso. En el caso de n ganaderos tomando decisiones privadas óptimas, el número de vacas pastando será la indicada por la primer expresión, es decir, Q* = (α/β)n/(n+1), la que a medida que n crece a infinito, tiende a Q^0 = α/β. Cuando esto sucede, la riqueza del recurso se diluye. La “tragedia de los comunes” es la sobreexplotación del recurso.

(ii) La tragedia de los anticomunes

Una situación simétrica se presenta en el caso denominado “tragedia de los anticomunes”.[66] Bajo las mismas condiciones tecnológicas descriptas en el tratamiento de la “tragedia de los comunes” puede pensarse que dos agentes ejerciendo el derecho de exclusión. Ellos otorgan el derecho de uso del campo exigiendo un precio para ingresar vacas a él. Los “excluidores” se instalan en el camino de entrada al campo, uno a cada lado, y cada uno de ellos vende un boleto de entrada. Rojo uno, azul el otro. Para ingresar deben poseerse ambos boletos. El precio que se paga por cada vaca ingresada a pastar es la suma de lo que se paga por un boleto rojo más lo que se paga por un boleto azul. En este caso la relación P = α + β Q identifica la curva que expresa el precio de reserva que los agentes usuarios del campo están dispuestos a pagar por hacer pastar Q vacas. Cada “excluidor” fija el precio Pa y Pr del boleto que cobra (Pa por el azul y Pr por el rojo) con el objetivo de maximizar sus propios beneficios.

En analogía con el análisis del duopolio de Cournot, pero de modo simétrico al caso de los “comunes”, los agentes eligen  Pa  y  Pr  y determinan P = Pa + Pr.El precio P^0  —simétrico al valor de Q^0— de saturación en el uso del recurso es a P^0 = α. Cada excluidor fija su precio en  (1/3)α  y entonces P = Pa + Pr = (2/3)α, que implica una cantidad de vacas ingresadas Q* = (1/3) (α/β).

Cuando el número de excluidores se generaliza a n, el precio por ingresar una vaca es (n/n+1)α y las vacas que pastan en el predio serán (1/n+1) (α/β). Así, cuando n crece tendiendo a infinito el precio tiende a α y el número de animales alimentados en el campo, por tanto, tiende a cero. Múltiples excluidores hacen que la riqueza potencial generada por el recurso campo de pastoreo se diluya por su subutilización. La “tragedia de los anticomunes” es la subexplotación del recurso.

Finalmente, Canavese utiliza este razonamiento para analizar la incidencia asignativa de un escenario de corrupción, para concluir que ésta, ejercida en manos de pocos agentes que administren el derecho de exclusión “de hecho” (aunque violando la ley por cierto), puede conducir a un segundo mejor, en el sentido de evitar la “tragedia de los comunes”; pero tal solución no sería cierta si la corrupción fuera tal que los “funcionaros influyentes”, los “agentes lobbistas con poder de amenaza dominante” a lo Stackelberg, los “trapitos”, o simplemente los “coimeros”, o como quiera que se puedan identificar a los “excluidores”, fueran una cantidad muy grande de agentes. En tal caso se plantearía la “tragedia de los anticomunes”.

3.7. La información y los mercados

El tema de la “información” alude a la cuestión ya planteada previamente que afecta el buen funcionamiento de los mercados —tanto los mercados de bienes y servicios como el mercado político de las democracias representativas— y que significa que el principio de “competencia perfecta” se vea restringido en esos mercados. El término “perfecta” alude al escenario supuesto en la toma de decisiones de los agentes económicos (consumidores y productores) en cuanto al acceso que puedan tener a los datos necesarios para que sus decisiones resulten correctas desde el punto de vista de la eficiencia.

Los mercados no siempre registran esa visibilidad perfecta sobre los precios, los tipos de bienes y servicios a los que se pueden optar, las calidades de los mismos, y las actitudes o comportamientos de las personas en el cumplimiento de los contratos.

En muchas situaciones los consumidores y los productores se ven ante la disyuntiva de tener que enfrentar costos de oportunidad —en dinero a erogar o en tiempo a dedicar— para estar relativamente seguros al tomar cierta decisión económica. Por ejemplo, al momento de decidir entre varias alternativas en la compra de bienes o contrato de servicios, o a la hora de decidir una inversión, etc. Muchas decisiones enfrentan así situaciones de riesgo y lograr una cobertura razonable del mismo resulta costosa.

El término “costos de transacción” alude precisamente a ese costo de oportunidad que debe enfrentarse al momento de la toma de las decisiones económicas de los agentes. Cuando esos costos son elevados es probable que las decisiones finalmente sean adoptadas en un marco de incertidumbre y ellas resulten económicamente erróneas. Los mercados sufren de esta manera una falla de relativa importancia para orientar la correcta asignación de recursos.

El acceso a la información relevante necesaria para adoptar decisiones eficientes, por otra parte, no siempre es similar entre los agentes económicos. Existen en muchas oportunidades “asimetrías de información”, lo que significa que algunos agentes dominan información que otros agentes no disponen o a la que no tienen acceso. Por ejemplo, en la relación entre el médico y el paciente —pensando en un mercado de los servicios— o entre el representante político en el gobierno y los ciudadanos —pensando en el mercado político—, etc.

En el estudio de esta problemática suelen identificarse al menos dos tipos de imperfecciones de los aludidos mercados, que responden a situaciones bastantes comunes a las que enfrentan las personas o empresas, a saber: la denominada “selección adversa” y la identificada como “riesgo moral”.

(i)Selección adversa

Esta imperfección del mercado alude a la imposibilidad que las personas tienen para observar la calidad de los bienes al momento de tener que adquirirlos, de allí que se la identifique asimismo como una imperfección de “tipo oculto”. La consecuencia que resulta de esta imperfección del mercado es un fenómeno consistente en que los bienes de mala calidad terminan expulsando a los bienes de buena calidad, debido al alto costo de obtener información sobre (conocer) el tipo o calidad de cada bien.

El ejemplo típico de este tipo de fenómeno se plantea en el mercado de autos usados. Cuando una persona desea adquirir un auto usado acude el mercado en el cual los precios vigentes responden a las características de calidad y precios “promedio” de las unidades que se comercializan, distinguidos según marcas, modelos y antigüedades de los automotores. Pero no todos los automotores que responden a igual marca, modelo y antigüedad poseen similar estado de conservación. Ese estado diferencial no resulta fácil de identificar entre las unidades en venta. Una investigación sobre el estado de los automotores en venta resulta no solamente costosa sino imposible de verificar en muchos aspectos del funcionamiento del automotor. Los riesgos que deben enfrentar los compradores son importantes y solamente la calidad se habrá de observar con el uso del automotor luego de ser adquirido.

En los hechos ocurre entonces que los individuos que venden un auto de mala calidad habrán de generar un “externalidad” al afectar (a la baja) el precio “promedio” de los autos de similar marca, modelo y antigüedad, de manera de ir desincentivando las intenciones de venta de algunos individuos propietarios de autos de buena calidad, en tanto a alentar básicamente a otros individuos en la venta de automotores de muy baja calidad. El proceso genera un fenómeno dominó por el cual cada vez más autos de mala calidad afloran en el mercado, reduciendo el precio promedio y desalentando cada vez más la eventual colocación a la venta de autos de buena calidad. Este proceso irá reduciendo naturalmente las transacciones de compra-venta de automotores usados reduciéndolas a una mínima expresión.

¿Se ha logrado buscar alguna solución de este fenómeno en los mercados? Sí, en parte esta imperfección se la ha combatido mediante el expediente de generar algún tipo de dato o señal que permita diferenciar el auto de buena calidad del de mala calidad. Esa señal es “la garantía”. Si un propietario de un automotor de buena calidad desea vender su auto, puede ofrecer la garantía de buen funcionamiento para el uso normal del automotor. La duración temporal de esa garantía medirá razonablemente la calidad del automotor. A mayor cantidad de años de garantía mayor probabilidad de que el automotor resulte de mejor calidad. Normalmente los propietarios del automotor usado conocen por experiencia propia las cualidades y defectos del automotor, de manera que la extensión de la garantía seguramente no será mayor a la que su dueño estima que la máquina habría de responder satisfactoriamente.

La solución de las señales o garantías permite entonces un “equilibrio separador” de los mercados, diferenciados por la calidad de los bienes objeto de las transacciones. Cada mercado habrá de identificar un “precio promedio separado” de los bienes según su calidad. Esta solución no siempre será factible en algunos mercados. No siempre será posible emitir señales adecuadas para diferenciar la calidad de los bienes y, en algunos casos, corresponde a mercados de mucha relevancia para toda sociedad. El ejemplo a citar aquí es el mercado de los seguros de vida de las personas.

Usualmente, las primas de los seguros responden a la “probabilidad promedio de muerte” de las personas y esa probabilidad promedio se mide según los riesgos que las personas tienen de perder su vida. La manera básica es diferenciar a los individuos según su edad. A mayor edad, mayor probabilidad de muerte y, consecuentemente, mayor nivel de la prima. Pero no todos los individuos de igual edad poseen similares riesgos de muerte; depende del tipo de actividad que desarrollan y la calidad de vida (cuidado de su salud personal).

Las compañías de seguros pueden en algunos casos identificar, según la actividad desarrollada por las personas, algún tipo de riesgo diferencial, pero no siempre esa categorización medirá estrictamente el riesgo que se asume al aceptar un contrato de seguro que implique finalmente un quebranto para la compañía. La información que se requeriría no siempre es accesible. Por ejemplo, cuál es la vida normal de cada persona, con hábitos que necesariamente habrán de afectar su longevidad. Los mercados laborales están plagados de situaciones diferenciales en materia de riesgo en el trabajo. Existen legislaciones que han definido a ciertas actividades como de mayor riesgo, circunstancia que no solamente ha implicado tratamientos diferenciales en materia de salarios y de horas o jornadas laborales, sino también diferentes costos a la hora de medir la prima de los seguros de vida respectivos.

Sin embargo, en situaciones tan diferentes y con dificultades de identificar o clasificar a los contratos de seguros de vida para riesgos de “mala calidad” —personas con mayores riesgos de muerte no observables— de los contratos de seguro de vida de “buena calidad” —personas con menores riesgos de muerte no observables— habrán de afectar los mercados de seguros provocando el efecto de selección adversa. Los contratos de personas de alto riesgo generando externalidades al resto de los contratos de bajo riesgo, aumentado la prima promedio de los seguros de vida, incentivando a atraer solamente a las personas de muy alto riesgo y desalentando la contratación de seguros de vida de las persona de bajo riesgo.

Dada la magnitud del fenómeno y la imposibilidad de que el mercado resuelva razonablemente el problema de información, que afecta a toda la población económicamente activa, surge la necesidad de la intervención del Estado. El Estado regula esta situación “obligando” a un contrato de seguro de vida a toda la población que ingresa y permanece en el mercado laboral. Los seguros colectivos de trabajo han intentado, mediante diferentes mecanismos de diseño administrativo, resolver este contrato de seguro de vida obligatorio, que significa en su implicancia económica, que el mercado habrá de dimensionar las “primas promedio” según las edades de los trabajadores y, en ciertos casos diferenciables, por tipo de actividad, lo que habrá de todas maneras de generar redistribuciones de ingreso entre los trabajadores. Los de bajo riesgo pagando una prima de mayor costo que la que correspondería si fuera medible estrictamente su riesgo de muerte, a favor de los trabajadores de alto riesgo, cuya prima no habrá de responder estrictamente (será menor a la que correspondería) a la probabilidad de muerte respectiva. Pero el mercado de seguro de vida no habrá de reducirse y/o extinguirse por el fenómeno de selección adversa, al impedirse ésta con el sistema obligatorio.

(ii) Riesgo moral

El riesgo moral identifica la situación que un agente económico enfrenta con la firma de un contrato que prevé determinado comportamiento humano de la otra parte contratante. Asumir el compromiso del contrato implica el aceptar cierta miopía respecto a cuál habrá de ser el comportamiento de la otra parte en el cumplimiento de las obligaciones asumidas. De hecho no podrá “observar” y, por ende, “monitorear” adecuadamente el “cuidado” o el “esfuerzo” que adopta la otra parte en el cumplimiento del contrato. Es probable que tampoco la otra parte pueda al mismo tiempo observar su comportamiento. Existen muchos ejemplos de este tipo de decisiones económicas, aunque el más común que se cita en la literatura sobre el tema es el contrato de seguro por robo, o también la contratación de personal calificado.

El contrato de seguro por robo se formula en base al “riesgo promedio” que la estadística registrable de este tipo de evento muestra y la prima a pagar está relacionada con el mismo. Pero la firma del contrato induce al asegurado a un comportamiento diferente al asumido antes del contrato. En este caso es bastante probable que su “preocupación y/o cuidado” prestado a la cosa sujeto de seguro, cambie. Sin llegar a adoptar necesariamente una conducta “negligente”, ese cuidado suele no ser de similar intensidad al adoptado antes del contrato, ni ser similar entre los asegurados. De alguna manera la existencia de la cobertura del seguro de por sí habría de generar un incentivo a “descuidar” los verdaderos costos de sus actos (ya no tan responsables), pero ciertamente existen personas más prudentes que otras, y las no tan prudentes o negligentes, en su actitud ante el riesgo cubierto por el contrato de seguro.

Este fenómeno es el que justifica que los contratos de seguro por daños o robo de bienes contemplen una “franquicia”, que deja fuera de la cobertura al perjuicio menor a cierto monto, o cubriendo solamente perjuicios superiores a cierto monto. De esta manera obliga al asegurado a adoptar una actitud de cuidado que mínimamente exija cierto esfuerzo para evitar el daño.

El caso del mercado laboral es otro ejemplo de riesgo moral. En el intento de contratar un gerente de una empresa, es probable que los candidatos que se postulen sean sujetos a un proceso de examen de antecedentes y de entrevista personal para la elección. Es probable que tal tipo de “señales” permitan la selección “del mejor”. Pero ocurre que dichas señales —título profesional logrado, experiencia laboral, etc.— no resultan finalmente ser suficientes para asegurar un comportamiento óptimo o eficaz del gerente seleccionado al momento de ponerlo en funciones. Puede que asumido el cargo lo motive un espíritu de egoísmo o de poca colaboración con el equipo de conducción de la firma, o inclusive, un comportamiento corrupto, no advertido o advertible desde el detalle de antecedentes reunidos sobre el candidato. En realidad aparece aquí las características que plantea la “relación de agencia” entre el principal (accionistas o directivos de la firma) y el “agente”, el gerente. La asimetría de información aumenta la posibilidad de una conducta no eficiente o leal del agente, sin que el principal pueda observarla adecuadamente. Finalmente, el accionar de una gerencia tomada aisladamente interactuando con la labor de otras gerencias, plantea un escenario de externalidades recíprocas que hacen muy difícil o imposible la medición de las respectivas contribuciones sobre el resultado final de la empresa.

En estos casos, las firmas han adoptado sistemas de retribución que generen incentivos para que el gerente se vea motivado a aportar su mayor esfuerzo para el bien de la compañía. El sistema de los “bonus”, título que habilita la posibilidad de participar en las utilidades de la firma, introduce ese incentivo que no solamente afectará el comportamiento del gerente beneficiado por el mismo, sino porque asimismo genera un escenario de autocontrol entre las gerencias, dado que el mal comportamiento de un gerente habrá de provocar una externalidad negativa al resto de los gerentes, al reducir las utilidades y por ende el valor de losbonus.

Viene al caso aclarar, finalmente, que el comportamiento no eficiente o no leal, o la actitud no honesta de una agente, puede sin dudas ser planteado en los fueros de la justicia, pero en este caso el juez solamente podrá resolver el litigio que se plantee en base a las pruebas que presenten las partes. Pero precisamente el tema que se enfrenta es el de la dificultad para observar ese comportamiento, y por ende, demostrar adecuadamente (ofrecer pruebas sobre) el desempeño del agente litigado.

¿Es necesario algún tipo de intervención del Estado en casos en que se registre este fenómeno? Un área donde la actitud oportunista, de imposible observación, es la conducta que las personas puedan adoptar en la previsión sobre su vejez. Todos los seres humanos saben que en algún momento habrán de enfrentar el avance de la edad, es decir, su vejez. Con la vejez surgen como consecuencia inevitable la pérdida de capacidad para generar ingreso propio, sea por pérdida de la aptitud física, la mental, o ambas. Esto obliga a ser “previsor”, que significa la actitud de generar ahorros durante la vida activa para luego poder financiar los años de la pasividad.

Si esa decisión de arbitrar entre consumo presente y consumo futuro se dejara como una decisión de libre elección por parte de cada individuo, es probable que surjan muchos casos de actitudes no suficientemente previsoras. La posibilidad de que en el futuro familiares, como los hijos adultos, se apiaden de uno llegada la pasividad; o la posibilidad de que la sociedad se apiade de los ancianos, forzando de hecho a ser asistidos financieramente, induce a considerar la cobertura de ese riesgo moral como la generación de un bien colectivo —la “previsión social”—  que produce una externalidad muy importante para la convivencia social. Por esta razón, los Estados suelen introducir sistemas previsionales “obligatorios”, los que pueden ser diseñados con variantes en cuanto a sus características financieras y de formas de gestión.[67]

NOTAS

[40] Pueden existir también otras razones económicas no simplemente físicas o naturales para la no exclusión de nadie, aspecto que se comenta luego.

[41] Se habrá de suponer adicionalmente que ninguno de los dos individuos espera poder resolver “a bajo costo de transacción” un probable litigio judicial contra el otro vecino para que el acuerdo revista verdadero enforcement. El servicio jurídico y la malasangre superaría holgadamente los 2 de la diferencia.

[42] Los caminos pueden en muchos casos ser financiados por peajes, aún en los casos de no constituir medios de accesos alternativos como las autopistas, y ello puede justificarse cuando se entienda que los caminos generan utilidad privada a más de una muy alta externalidad (en el extremo demostrativa de la existencia de un bien público), y la razón es de orden administrativa más que económica, pues se trata de una manera específica de operar el método del beneficio (ver punto siguiente) como manera de distribuir la carga entre contribuyentes o usuarios, complementario o adicional a la alternativa al impuesto a los combustibles con afectación específica de su rendimiento a la construcción y mantenimiento de las rutas.

[43] En el Apéndice 1 se presentan los desarrollos formales de las condiciones de óptimo en la provisión de bienes privados y de bienes públicos.

[44] Lindahl (1919).

[45] Luego en este mismo capítulo se explica la característica “meritoria” o “preferente” en la provisión de bienes basadas en decisiones autocráticas de la elite gobernante. Ver apartado 3.5., punto (iv).

[46] El concepto “residuo fiscal” —adelantado por Buchanan (1950)— expresa la diferencia entre el beneficio que el ciudadano percibe recibir del gasto público, por la provisión de los bienes públicos, menos el costo de oportunidad que enfrenta con el pago de sus impuestos.

[47] Desarrollos sobre este tema ligado a la toma de las decisiones colectivas se analizan en el Capítulo 4.

[48] A diferencia del caso de un bien público puro, en este caso se trata de verdaderas curvas de demanda, pues ellas han de ser la expresión de la disposición de pago voluntario de los individuos, es decir, con revelación explícita de su demanda por el bien común.

[49]  La reducción puede ser explicada por razones de política tarifaria que decide el gobierno para ese servicio o consecuencia de una mejora tecnológica ahorradora de costos del servicio; en realidad a los fines de este análisis no debe interesar en principio el motivo o razón de ser del cambio, solamente habremos de observar las consecuencias posteriores de esta decisión (análisis positivo). No obstante, luego formularemos algunas consideraciones normativas.

[50] En este punto se considera que la decisión de obligar a los padres al envío de sus hijos a la escuela es resultado de un consenso mayoritario y, por tanto, entender a la educación como un bien de alta externalidad, que lo aproxima a la noción de un bien público. En realidad la educación en general plantea el caso de un “bien mixto”. Esta distinción, se remarca, no debe confundirse con la noción de “bien meritorio”, sobre el cual volveremos más adelante.

[51] Ambos mecanismos de subsidio se identifican con el concepto de “subsidio a la oferta”. Al tratar el tema educación universitaria en el Capítulo 14, se analizará la otra alternativa de subsidio: “subsidio a la demanda”.

[52] Más adelante se analiza el tema de actividades que generan daño ecológico.

[53] Otra alternativa es la integración de las industrias, modalidad que los socialistas solían esgrimir al calificar a la propiedad pública total de los medios de producción como modelo superador del modelo capitalista descentralizado, optimizando la producción de corto plazo y coordinando u optimizando las decisiones interdependientes de inversión en el largo plazo.

[54] Pigou (1932). La generación de recursos al Estado ha inducido a reconocer en esta medida el generar un “doble dividendo”, o doble beneficio, pues al tiempo de corregir la externalidad —su fin principal— genera recursos al Estado, que podrá así sustituir el financiamiento de otro tipo de gravamen que por el contrario podría generar “carga excedente”. El análisis de los efectos económicos de los impuestos se trata en detalle a partir del Capítulo 5 y siguientes.

[55] El servicio de justicia suele considerar en muchos casos la instancia de la mediación y posible acuerdo entre las partes, lo cual implica un ámbito donde habría de lograrse la decisión que se comenta seguidamente.

[56] La industria local estaría en peligro competitivo internacional si el valor FAS en el país competidor estuviera por debajo de P_2., en cuyo caso podría ser desalojada del mercado en ausencia de medidas arancelarias o restrictivas del comercio regional o internacional.

[57] Sería el caso en que la internalización del costo del daño ecológico generara un precio de retención P_2 inferior al valor FAS que obtienen las empresas competidoras de la región.

[58] La posibilidad de “estatizar” la empresa no significa diferencia alguna en tanto el déficit del ente estatal habrá de tener que ser financiado por el Tesoro. El tema deriva a la cuestión de eficiencia-x, no de eficiencia-A, y se analizará en detalle en el Capítulo 14.

[59] Esta técnica consiste en valorizar a un bien o servicio que no se transa directamente en los mercados pero que resulta posible observar en ellos un conjunto de características que lo componen o identifican como bien heterogéneo. Esas características o atributos individualmente sí tienen algún reflejo de sus precios en el mercado y ello permite entonces descomponer el valor económico del bien heterogéneo en función del valor de sus diferentes atributos, procedimiento por el cual permite finalmente asignar un “precio implícito” al bien en cuestión, simplemente por la suma de los valores de dichos atributos una vez definida la ecuación de precios hedónicos pertinente. Para referencias de artículos pioneros de este tipo de análisis ver Rosen (1974), Taylor (2003), y Vásquez, Cerda y Orrego (2006). Para ejemplos de aplicaciones al caso de la valuación de predios y commodities rurales, ver Wallace (1926) y Wuagh (1928).

[60] Remitimos al lector a los desarrollos contenidos en el Apéndice 1.

[61] La evaluación de las externalidades ligadas a los bienes públicos o mixtos, usualmente permite no obstante un margen amplio de discrecionalidad en su medición, por la que en estos casos será inevitable que diferentes personas asignen distintos calificativos a los bienes o servicios, diferencias de estimaciones en las que habrán de aflorar muy seguramente las concepciones ideológicas de cada uno.

[62] El costo marginal de corto plazo - correspondiente al trámite administrativo - puede despreciarse económicamente por su insignificancia. Los insumos esenciales como los indicados previamente ya han sido hundidos en la decisión de largo plazo de proveer justicia, por tanto, ya no son evitables. Solamente alguna papelería de poco monto económico, y por tanto despreciable, puede bien no tomarse en cuenta. En cuanto al costo marginal de la intermediación de los letrados, va por cuenta y riesgo de los litigantes, aspecto ya contemplado o computado en las curvas de demanda indicadas en el diagrama.

[63] El trabajo publicado en la revista Económica de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNLP fue su tema de disertación en su incorporación a la Academia Nacional de Ciencias Económicas.

[64] La expresión “uso irrestricto” utilizada en este ejemplo campestre lleva no obstante a la posibilidad de trasladar los conceptos aquí vertidos al tema del “ingreso irrestricto” para el caso del servicio de educación universitario, aspecto que se analiza en detalle en el Capítulo 14.

[65] En el Apéndice 4 se expone de manera diagramática y analítica las condiciones de equilibrio Cournot-Nash que conducen al resultado planteado, utilizando a su vez un ejemplo sencillo extraído de Stigler (1966).

[66] Canavese aclara que esta denominación ha sido acuñada por Michael Heller (1998) y aplicada en Michael Heller y Rebeca Eisenberg (1998).

[67] Dada su importancia, al análisis de los sistemas previsionales, sus características y tipos de financiamiento, y efectos económicos, se dedica el Capítulo 11.

APÉNDICE 1

Condiciones paretianas de maximización del bienestar

1. Optimización: planteo general

Dada la función:

y = f(x)

la condición de primer orden exige:

∂y/∂x  =  y’ =  f ’x   =  0

y la condición de segundo orden:

∂2y/∂x^2  =  y’’ =  f ’’x  > 0 → Mínimo

∂2y/∂x^2  =  y’’ =  f ’’x  < 0 → Máximo

2. Ejemplo de Optimización: máximos y mínimos “no condicionados”

(MAX) Π = (P * X) – C (X)

siendo,

Π: Beneficio

P: Precio

X: Cantidad del bien

C (X): Función de costo total

Condición de primer orden:

∂Π/∂X  =  P – ∂C/∂X = 0 →  P  = CMg  (Precio = Costo Marginal)

Condición de segundo orden:

∂2Π/∂X^2  = 0  -  ∂2C/∂X^2  <  0  →  Máximo

3. Ejemplo de Optimización Condicionada (Máximos y Mínimos Condicionados)

(MAX) Π = (P * X) – C (X)

sujeto a:

F°  -  C(X)  ≥  0

siendo:

F°: Capital financiero disponible

Construyendo la función auxiliar ℒ(“lagrangeano”):

ℒ = P * X -  C(X) + lF [F°  -  C(X)]

Condición de Primer Orden, con “restricción operante” (ℒ > 0):

∂ℒ/∂X  =  P  -  ∂C/∂X +  lF (-∂C/∂X)  =  0

o sea,

P  =  CMg (1 + lF)

Condición de segundo orden:

∂2ℒ/∂X^2  =  0  -  ∂2C/∂X^2  -   lF (∂2C/∂X^2)  <  0 →  Máximo

Diagramáticamente:

4. Optimización en el consumo de bienes privados “sin mercado”

Dados dos individuos y dos bienes privados[68] y ausencia de mercado. El consumo óptimo se obtiene de la consideración conjunta de ambos individuos y ambos bienes. Se trata de una solución simulada equivalente a la existencia de un planificador central que posee toda la información necesaria para maximizar las posibilidades de consumo de esta comunidad de dos individuos.

UA = fA (xA_1; xA_2)

UB = fB (xB_1; xB_2)

son las funciones ordinales de utilidad de ambos individuos y

Xo_1 = xA_1 + xB_1

Xo_2 = xA_2 + xB_2

las cantidades de los bienes disponibles para el consumo de ambos individuos.

El planteo del problema de optimización es:

(MAX) UA

Sujeto a:

(1º) Xo_1 - xA_1 - xB_1  = 0

(2º) Xo_2 - xA_2 - xB_2  = 0

(3º) UB = UoB ; o sea: UoB - fB (xB_1; xB_2) = 0

La tercera restricción responde a la necesidad de definir una única solución o situación de óptimo en el consumo (un punto de la curva de contrato en el consumo), mediante la definición normativa del nivel de utilidad que se desea asegurar a uno de los individuos (en este caso el individuo B). El problema reside entonces en maximizar la utilidad del individuo A sujeta a la disponibilidad de los bienes X_1 y X_2 y al nivel de utilidad (UoB) que se le garantiza al individuo B.

La función auxiliar:

ℒ = fA (xA_1; xA_2)+l_1(Xo_1 - xA_1 - xB_1)+l_2 (Xo_2 - xA_2 - xB_2)+lB(UoB - fB (xB_1; xB_2)

Verificación de las condiciones de primer orden para (MAX) ℒ:

(1)       ∂ℒ/∂xA_1 = f ‘(xA1) - l_1 = 0

(2)       ∂ℒ/∂xA_2 = f ‘(xA2) - l_2 = 0

(3)       ∂ℒ/∂xB_1 = - l_1 - lBf ‘(xB1) = 0

(4)       ∂ℒ/∂xB_2 = - l_2  - lBf ‘(xB2) = 0

(5)       ∂ℒ/∂l_1 = Xo_1 - xA_1 - xB_1  = 0

(6)       ∂ℒ/∂l_2 = Xo_2 - xA_2 - xB_2  = 0

(7)       ∂ℒ/∂lB  = UoB - fB (xB_1; xB_2) = 0

De (1) y (2):

l_1= f ‘(xA1)

l_2 = f ‘(xA2)

De la (3):

lB = - l_1/ f ‘(xB1) = - l_2/ f ‘(xB2)

Sustituyendo por la (1) y la (2):

lB = - f ‘(xA1)   / f ‘(xB1)

lB = -   f ‘(xA2) / f ‘(xB2)

Es decir,

(f ‘(xA1)/f ‘(xA2)) = (f ‘(xB1)/f ‘(xB2)) = l_1/l_2

En el nivel de consumo óptimo de ambos bienes por ambos individuos, se cumplirá la condición de la igualación de las razones entre las respectivas utilidades marginales obtenidas en el consumo de tales bienes por ambos individuos.

El alumno debe recordar el cociente l_1/l_2 para cuando se analice la optimización CON MERCADO. Esta razón entre los l miden el costo relativo de oportunidad, es decir, los respectivos valores sombra, precios imputados o precios matemáticos (denominaciones alternativas) de los bienes x_1 y x_2.

El significado económico implícito de los multiplicadores de lagrange es preciso: se trata del valor incremental que lograría la función objetivo (U*A) optimizada si se relajara en el margen el nivel de la restricción que establece la cantidad fija de los dos bienes disponibles para el consumo. Si se asume que las cantidades totales de xo_1 y xo_2 pudieran variar, por ejemplo, aumentar en un cierto margen, las derivadas de estos “parámetros” que se transformarían de esta manera en “variables” con respecto a la función auxiliar daría:

∂ℒ/∂xo_1 =  l_1

∂ℒ/∂xo_2 =  l_2

Por otro lado, si se calcula el diferencial total de las funciones de utilidad de los individuos A y B y se los iguala a 0 (para identificar el sentido económico de los movimientos en determinado nivel de las respectivas curvas de indiferencia):

dUA = f ‘(xA1).dxA_1 + f ‘(xA2).dxA_2 = 0

dUB = f ‘(xB1).dxB_1 + f ‘(xB2).dxB_2 = 0

se obtienen las Tasas Marginales de Sustitución entre ambos bienes (X_1 y x_2) de ambos individuos (TMSAx1x2; TMSBx1x2). De donde se cumple entonces que:

TMSAx1x2  = TMSBx1x2 = l_1/l_2

O sea:

- (dxA_2/dxA_1) = - (dxB_2/dxB_1) = (f ‘(xA1)/f ‘(xA2)) = (f ‘(xB1)/f ‘(xB2)) = l_1/l_2

Se observa que las Tasas Marginales de Sustitución son inversamente proporcionales a las relaciones de las Utilidades Marginales en el consumo de ambos bienes para ambos individuos, razón que habrá de igualar al precio relativo implícito (o imputable por ellos) entre ambos bienes (el dual de la optimización por cantidades).

5. Optimización en el consumo de bienes privados “con mercado”

En el modelo de mercado el cálculo económico es individual. Como ajustadores de cantidades, cada individuo adopta su decisión sobre las cantidades a consumir de ambos bienes según sus preferencias, precios relativos observados y nivel de ingreso disponible, con independencia y/o conocimiento de lo que hace o hará el otro individuo. Por lo tanto, no es necesaria la consideración conjunta de ambos individuos. A pesar de ello, en este modelo descentralizado se observará que las conductas individuales conducen a equilibrios marginales similares entre todos los individuos.

Simulando al individuo A, los datos necesarios son:

UA = fA (xA_1; xA_2)

YoA = P_1.X_1  +  P_2.X_2

Donde YoA es el “ingreso disponible” del individuo A, y el problema de optimización se define como:

(MAX) UA

sujeto a:

YoA  -  P_1.X_1  -  P_2.X_2   =  0

La función auxiliar:

ℒ = fA (xA_1; xA_2) + ly (YoA  -  P_1.X_1  -  P_2.X_2)

Las condiciones de primer orden indican que:

∂ℒ/∂xA_1 = P_1 – ly f ‘(xA1) = 0

∂ℒ/∂xA_2 = P_2 – ly f ‘(xA2) = 0

de donde:

P_1 = ly f ‘(xA1)

P_2 = ly f ‘(xA2)

Dividiendo miembro a miembro:

P_1/P_2 = f ‘(xA1) / f ‘(xA2)

Por otro lado, diferenciando la función de utilidad e igualando a 0 para obtener la TMSAx1x2:

TMSAx1x2 = - (dxA_2/dxA_1) = f ‘(xA1) / f ‘(xA2) = P_1/P_2

El individuo A optimiza su consumo igualando su TMS entre ambos bienes a la inversa de la razón entre las utilidades marginales de los bienes —es decir, similar resultado al encontrado en la simulación del caso SIN MERCADO—, pero en este caso con referencia a los precios relativos del mercado entre ambos bienes.

El individuo B —observando los mismos precios que observa el individuo A— también alcanzará su equilibrio igualando su TMSBx1x2 con la inversa de los precios relativos (P_1/P_2). De manera que el óptimo social se alcanza, a pesar de no haberse coordinado para nada el consumo de los dos individuos.

El lector recordará ahora la razón entre los multiplicadores de lagrange de la simulación SIN MERCADO y su equiparación con los precios de mercado de ambos bienes en este modelo CON MERCADO, es decir:

l_1/l_2 = P_1/P_2

Diagramáticamente:

Esto implica que las condiciones de óptimo son válidas cualquiera sea el escenario político-institucional de referencia: un modelo de economía centralmente planificada versus un modelo de economía descentralizada o de mercado. La discusión “mercado versus plan” debe por lo tanto no estar referida a la validez de estas condiciones de óptimo, sino a cual de los dos diseños institucionales permite alcanzarlas a menor costo o más eficazmente.

Al modelo descentralizado de mercado se le atribuye una enorme ventaja sobre la planificación central, debido al ahorro de información necesaria. El individuo solamente debe tener en cuenta su ingreso, y los precios relativos de los bienes a los que tiene acceso, junto al debido conocimiento de su disponibilidad en cantidad y calidad. Permite un escenario de amplia libertad, asegurando el cumplimiento del principio económico-democrático de la “soberanía del consumidor”. En la planificación central, el planificador debe reunir una enorme y engorrosa información sobre aspectos tecnológicos (funciones de utilidad de los individuos, disponibilidad de recursos, etc.) e introducir decisiones preferentes o meritorias sobre el nivel de utilidad a asegurar a los individuos de la sociedad.

En el modelo de mercado, la decisión descentralizada de cada individuo conduce al cumplimiento de las condiciones de óptimo general, sin necesidad de coordinación explícita entre ellos. Por su lado, al modelo de planificación central se le atribuye la ventaja de permitir un ajuste al equilibrio socialmente óptimo en presencia de externalidades tecnológicas y a la posibilidad de decisiones que afecten el nivel de ingreso de los individuos tendientes a cumplimentar políticas redistributivas. Pero este escenario no se corresponde con el planteado por la simulación previa, que solamente computa economías internas e ignora aspectos de equidad distributiva.

Finalmente, el lector debe observar que en el planteo de optimización del modelo CON MERCADO, el multiplicador de lagrange ly nuevamente tiene un significado económico preciso: se trata de “la utilidad marginal del ingreso” para el individuo A. En efecto, si YoA se transformara en variable, la derivada de la función objetivo daría:

∂ℒ/∂YA  = ly

expresando ly el valor de la mejora en el nivel de utilidad que un mayor consumo de ambos bienes debido al mayor ingreso disponible generaría en el individuo A.

6. Optimización en el empleo de factores “sin mercado”

El desarrollo analítico de la optimización en el empleo de factores en la producción (en un modelo de dos bienes y dos factores de producción), es conceptualmente simétrico al visto para el caso anterior de las decisiones de consumo entre bienes. En este caso también puede analizarse el modelo SIN MERCADO y el modelo CON MERCADO. Comenzando con el primero, el planteo dispone de los siguientes datos:

X_1 = f_1 (L_1; K_1)

X_2 = f_2 (L_2; K_2)

que son las funciones de producción de los bienes X_1 y X_2, empleando a los dos factores de la producción L (trabajo) y K (capital).

Lo = L_1 + L_2

Ko = K_1 + K_2

Reflejan la dotación fija de factores (L = Lo; K = Ko) que se agotarán en su empleo en ambas líneas de producción.

El problema consiste en maximizar la producción de uno de los bienes sujeto a una cierta meta preestablecida en la producción del otro bien (para dar una solución única al problema de optimización), sujetos a las restricciones tecnológicas y de dotación de factores en la economía.

(MAX) X1 = f_1 (L_1; K_1)

sujeto a:

(1º) Lo - L_1 - L_2 = 0

(2º) Ko - K_1 - K_2 = 0

(3º) Xo_2 - f_2 (L_2; K_2) = 0

La función auxiliar:

ℒ = f_1 (L_1; K_1) + lL (Lo - L_1 - L_2) + lK (Ko - K_1 - K_2) + lx2 (Xo_2 - f_2 (L_2; K_2)

Las condiciones de primer orden:

(1)       ∂ℒ/∂L_1 = f ‘(L1) - lL = 0

(2)       ∂ℒ/∂K_1 = f ‘(K1) - lK = 0

(3)       ∂ℒ/∂L_2 = - lL - l x2 f ‘(L2) = 0

(4)       ∂ℒ/∂K_2 = - lK  - l x2 f ‘(K2) = 0

(5)       ∂ℒ/∂lL = Lo - L_1 - L_2= 0

(6)       ∂ℒ/∂lK = Ko - K_1 - K_2= 0

(7)       ∂ℒ/∂l x2  = Xo_2 - f_2 (L_2; K_2= 0

de donde:

f ‘(L1) = lL

f ‘(K1) = lK

o sea,

f ‘(L1) /f ‘(K1)  =  lL /lK

Despejando l x2:

l x2  =  - lL / f ‘(L2)  =  - lK/ f ‘(K2)

sustituyendo lLylK:

l x2  =  - f ‘(L1)/f ‘(L2)  =  - f ‘(K1)/f ‘(K2)

O sea:

f ‘(L1)/f ‘(K1)  =  f ‘(L2)/ f ‘(K2)

que es la condición de igualación de las productividades marginales relativas de los factores en la producción de ambos bienes.

Luego, hallando el diferencial total de las funciones de producción e igualándolo a cero, para hallar la Tasa Marginal de Sustitución de los Factores en la producción de los dos bienes (pendiente de las isocuantas en el punto de encuentro de la curva de contrato en la producción), se logra:

dX_1 = f ‘(L1) dL_1 + f ‘(K1) dK_1 = 0

dX_2 = f ‘(L2) dL_2 + f ‘(K2) dK_2 = 0

es decir,

f ‘(L1)/f ‘(K1) = f ‘(L2)/f ‘(K2) = - dK_1/dL_1 = - dK_2/dL_2 =TMSX1LK = TSMX2Lk  =  lL /lK

El lector nuevamente debe recordar el significado económico de la relación lL /lK al momento de analizar el modelo con mercado, por su equiparación conceptual con la relación de precios de mercado de los factores. En el caso de optimización por cantidades, se trata de precios sombra, precios imputados, precios matemáticos o costos de oportunidad en el empleo de los factores. Si la restricción referida a la dotación de los factores se relajara permitiendo un aumento en la disponibilidad de los mismos, se puede deducir matemáticamente que se trata de la productividad marginal del factor que se hace variar, simplemente derivando la función objetivo por los parámetros Lo o Ko, según el caso, ahora transformados en variables.

7. Optimización en el empleo de factores “con mercado”

En el modelo de mercado, los empresarios adoptan decisiones propias de uso de factores de manera descentralizada, sin conocer ni tener necesidad de conocer las acciones de empleo de los factores de otros empresarios productores de otros bienes. Solamente es necesario dominar la tecnología disponible para la producción del bien que habrá de producir y la retribución que el mercado indica para los factores empleables en su línea de producción.

Suponiendo el productor del bien X_1, el planteo parte de los siguientes datos:

X_1 = f_1 (L_1; K_1)

Fo = w.L_1 + r.K_1

dados: P_1, w y r. Siendo Fo el capital financiero disponible por el empresario para financiar el costo total de producción.

La función a maximizar:

(MAX) X1 = f_1 (L_1; K_1)

sujeta a la condición:

Fo - w.L_1 - r.K_1  = 0

La función auxiliar:

ℒ = P_1.f_1 (L_1; K_1) - w.L_1 - r.K_1 + lF (Fo - w.L_1 - r.K_1)

Las condiciones de primer orden:

∂ℒ/∂L_1 = P_1.f ‘(L1)  - w - lF.w = 0

∂ℒ/∂K_1 = P_1.f ‘(K1) - r - lF.r = 0

∂ℒ/∂lF  = Fo - w.L_1 - r.K_1  = 0

De donde surge:

P_1.f ‘(L1)  = w (1 + lF)

P_1.f ‘(K1)  = r (1 + lF)

Dividiendo miembro a miembro:

[P_1.f ‘(L1) /P_1.f ‘(K1)]  = [w (1 + lF)/r (1 + lF)]

f ‘(L1) / f ‘(K1) = w/r

Que expresa la condición de óptimo en el empleo de los factores, la igualación de la relación de sus productividades marginales directamente proporcionales a los precios relativos de sus servicios.

Diferenciando la función de producción e igualando a 0, para encontrar la Tasa Marginal de Sustitución de los factores:

dX_1 = f ‘(L1) dL_1 + f ‘(K1) dK_1 = 0

TMSX1LK = - dK_1/dL_1 = f ‘(L1) / f ‘(K1) = w/r

Dado que el productor de X_2 enfrenta los mismos precios relativos de los factores que el productor de X_1, se cumplirá que:

TMSX2LK = - dK_2/dL_2 = f ‘(L2) / f ‘(K2) = w/r = TMSX1LK

El sistema de precios del mercado habrá de lograr dar señales a los empresarios de manera de igualar las productividades marginales relativas de los factores en las diferentes líneas de producción, mediante un mecanismo descentralizado de adaptación en cantidades de tales agentes económicos.

8. Equilibrio general en presencia de bienes privados “sin mercado”

El siguiente es el caso de un cálculo de optimización en equilibrio general, es decir, teniendo en cuenta el lado de la producción y el consumo de bienes. Se presenta un modelo simple de dos bienes, dos factores y dos consumidores. Nuevamente en primer lugar se simula el caso de un modelo SIN MERCADO, en el que un planificador central reúne la siguiente información:

UA = fA (xA_1; xA_2)

UB = fB (xB_1; xB_2)

Representando las funciones de utilidad de los consumidores (el lado de la demanda de bienes), y:

X_1 = f_1 (L_1; K_1)

X_2 = f_2 (L_2; K_2)

Lo = L_1 + L_2

Ko = K_1 + K_2

reflejando las dos tecnologías disponibles para la producción de los bienes X_1 y X_2, que junto a la dotación de factores disponibles en la economía Lo y Ko, permiten construir la Función de Transformación en la Producción:

θ(f_1; f_2; Lo; Ko) = 0

a la cual daremos una forma matemática simple y explícita para hacerla manipulable en el análisis, definiéndola como:

Xo = X_1 + X_2

Se trata de una función de transformación muy especial que habría de suponer una frontera de posibilidades de producción lineal y de pendiente igual a 45º (= -1).  Este tipo de función habría de conducir a soluciones de esquina, pero hemos de obviar esta dificultad por razones de simplicidad en el análisis. Las implicancias conceptuales que se derivan a continuación, no se ven modificadas por este supuesto y sirven a los fines de interpretación de las condiciones de óptimo[69].

Para darle una solución única al proceso de optimización (definir un punto de la curva de contrato en el consumo), hemos de garantizar un cierto nivel de utilidad al individuo B (UoB), es decir:

UoB - fB (xB_1; xB_2) = 0

de manera que el planteo consistirá en maximizar la utilidad del individuo A, sujeto a las restricciones tecnológicas, de dotación de recursos y de dicho nivel de utilidad para B.

La función auxiliar:

ℒ = fA (xA_1; xA_2) + lxo (Xo - X_1 - X_2) + lB (UoB - fB (xB_1; xB_2)

Las condiciones de primer orden:

∂ℒ/∂xA_1 = f ‘(xA1) - lxo = 0

∂ℒ/∂xA_2 = f ‘(xA2) - lxo = 0

∂ℒ/∂xB_1 = - lxo - lBf ‘(xB1) = 0

∂ℒ/∂xB_2 = - lxo - lBf ‘(xB2) = 0

∂ℒ/∂lxo = Xo - X_1 - X_2 = 0

∂ℒ/∂lB = UoB - fB (xB_1; xB_2 = 0

De donde surge:

f ‘(xA_1) = lxo

f ‘(xA_2) = lxo

o sea,

f ‘(xA_1) = f ‘(xA_2)

y también:

f ‘(xA_1)/f ‘(xA_2)  =  1

Despejando fB:

lxo = - lBf ‘(xB_1) = - lBf ‘(xB_2)

lB = - lxo/f ‘(xB_1) = - lxo/f ‘(xB_2)

o sea, volviendo a lxo:

lxo - lB.f ‘(xB_2) = 0

Sustituyendo:

- f ‘(xA_2) + [f ‘(xA_1)/ f ‘(xB_1)] f ‘(xB_2) = 0

y reordenando:

f ‘(xA_1)/ f ‘(xA_2) = f ‘(xB_1)/ f ‘(xB_2) = 1

El resultado de igualdad con la unidad de las relaciones de utilidades marginales en el consumo de los dos bienes por ambos individuos es importante por lo que se demuestra al final.

Ahora, diferenciando las funciones de utilidad e igualando los diferenciales a 0, se obtienen las conocidas Tasas Marginales de Sustitución en el consumo de ambos bienes por ambos individuos. Es decir,

dUA = f ‘(xA1).dxA_1 + f ‘(xA2).dxA_2 = 0

dUB = f ‘(xB1).dxB_1 + f ‘(xB2).dxB_2 = 0

o sea:

TMSAx1x2  = TMSBx1x2

Finalmente, si diferenciamos la Función de Transformación en la Producción e igualamos a 0 para movernos en la Frontera de Posibilidades de Producción, se obtiene:

dXo = dX_1 + dX_2 = 0

Recuérdese que la ∂Xo/∂x_1 = ∂Xo/∂x_1 = 1. De lo cual resulta:

TMTX1X2 = - dX_2/dX_1 = 1

Pero recordando que:

f ‘(xA_1)/ f ‘(xA_2) = f ‘(xB_1)/ f ‘(xB_2) = 1

se deduce que:

TMTX1X2 = TMSAx1x2  = TMSBx1x2

Esta es la condición de óptimo en la provisión de bienes privados en la economía. La igualación de las Tasas Marginales de Sustitución en el Consumo de los individuos con la Tasa Marginal de Transformación en la producción.

La condición indica claramente que cualquier intento de aumentar el consumo de un bien por parte de un individuo, exige la renuncia de cierta cantidad en el consumo del otro bien, y esa renuncia debe ser de magnitud suficiente como para que la producción, que dejará de producir esa cantidad marginal del otro bien, libere los recursos productivos (L y K) requeridos para producir la nueva unidad del bien demandado marginalmente.

9.  Equilibrio general en presencia de bienes privados “con mercado”

En el modelo de equilibrio general con mercado, los consumidores y los productores adoptan decisiones de manera descentralizada. Los consumidores individualmente habrán de perseguir la maximización de su utilidad y los productores la maximización de su beneficio empresarial. Todos desconocen y no poseen información —o simplemente no les preocupa— de lo que hará o hace el resto de los agentes económicos, solamente les habrá de interesar sus posibilidades de consumo y/o de producción propios.

El planteo de optimización por lo tanto debe efectuarse separadamente para cada tipo de agente económico, consumidores y productores.

a)      La firma

Comencemos por los productores y para simplificar supongamos una firma que produce dos bienes privados (X_1 y X_2), con la posibilidad de empleo de factores de la producción que acarrearán el pertinente costo de producción, el que deberá ser financiado con un cierto capital financiero que dispone la firma.

La función objetivo de la firma puede expresarse como:

(MAX) Π = (P_1 * X_1)  + (P_2 * X_2) – C_1(X_1) – C_2(X_2)

Sujeto a la restricción de su capital financiero:

Fo – C(X_1) – C(X_2) = 0

La función auxiliar:

ℒ = (P_1 * X_1) + (P_2 * X_2) – C_1(X_1) – C_2(X_2) + lFº [Fo – C(X_1) – C(X_2)]

Las condiciones de primer orden:

∂ℒ/∂x_1 = P_1 - ∂C_1/∂x_1 - lFº (∂C_1/∂x_1) = 0

∂ℒ/∂x_2 = P_2 - ∂C_2/∂x_2 - lFº (∂C_2/∂x_2) = 0

∂ℒ/∂lFº = Fo – C(X_1) – C(X_2) = 0

De donde surge:

P_1 = ∂C_1/∂x_1 + lFº (∂C_1/∂x_1) = CMgX1 + lFº CMgX1

P_2 = ∂C_2/∂x_2 + lFº (∂C_2/∂x_2) = CMgX2 + lFº CMgX2

Dividiendo miembro a miembro:

P_1/P_2 = CMgX1/CMgX2

La relación de precios de los bienes debe igualar a la relación directa de los respectivos costos marginales de producción. En rigor, en condiciones en que la restricción financiera sea “no operante” (l>Fº= 0) cada bien será financiado de forma de igualar su precio a su costo marginal; si la restricción financiera resultara operante (lFº 0), entonces los costos marginales serán menores a los precios de ambos bienes, pero en tal caso el apartamiento del precio al costo marginal debe guardar una relación de proporcionalidad entre ambos bienes[70].

Ahora bien, ¿cuál es la relación de la condición anterior con respecto a las magnitudes físicas de producción de X_1 y X_2? Para responder a esta pregunta debemos hallar el diferencial total de la restricción financiera e igualarla a cero, de forma de observar las posibilidades de transformación que tiene la firma en la producción de ambos bienes.

dFo = ∂C_1/∂x_1.dX_1 + ∂C_2/∂x_2.dX_2 = 0

de donde surge:

TMTX1X2 = - dX_2/ dX_1 = CMgX1/CMgX2

Que de acuerdo a lo visto antes implica que:

TMTX1X2 = CMgX1/CMgX2 = P_1/P_2

La firma optimiza la producción cuando iguala la relación de precios de mercado de ambos bienes con su Tasa Marginal de Transformación en la Producción.

b)      Los consumidores

La optimización de los consumidores ya se ha desarrollado en el apartado II, de manera que se remite al lector a dicho desarrollo. A manera de recordatorio, allí se concluyó que la condición de óptimo exige se cumpla la siguiente condición:

TMSAx1x2 = - (dxA_2/dxA_1) = f ‘(xA1) / f ‘(xA2) = P_1/P_2

TMSBx1x2 = - (dxB_2/dxB_1) = f ‘(xB1) / f ‘(xB2) = P_1/P_2

De allí que se cumpla:

TMSAx1x2 = TMSBx1x2  = P_1/P_2

c) Equilibrio general

Reuniendo lo determinado para la firma y lo indicado respecto a los consumidores, se concluye que:

TMTX1X2 = TMSAx1x2 = TMSBx1x2 = P_1/P_2

Aquí se puede observar la virtud del mecanismo de mercado: el sistema de precios es el semáforo que guía el accionar de productores y consumidores en un mundo donde ninguno de ellos individualmente puede influir en modificar a gusto personal tales precios. En los modelos analizados se ha supuesto por tanto comportamientos competitivos, no hay situaciones monopólicas ni monopsónicas; los agentes económicos son tomadores de precios y ajustadores de cantidades. En tal escenario, en el caso de los bienes privados, el accionar descentralizado de productores y consumidores conduce al óptimo social.

10. Equilibrio general en presencia de bienes públicos: las condiciones samuelsonianas

En este apartado final se considera la presencia de “bienes públicos”[71]. El desarrollo analítico de este problema permitirá observar con cierto rigor las condiciones de óptimo requeridas para su provisión. Las condiciones “paretianas” para su provisión han sido bautizadas como “condiciones samuelsonianas” en reconocimiento a quien las planteara muy clara y didácticamente en un par de artículos muy conocidos[72].

El planteo de equilibrio general, computa nuevamente las funciones de comportamiento de los consumidores, es decir, relacionadas con el lado de la demanda de los bienes (las funciones de utilidad) y el lado de la oferta o de la producción, en un modelo de dos individuos (A y B); dos bienes: un bien privado (X) y un bien público G; dos tecnologías para la producción de cada bien (fX y fG);  y, una cierta dotación de factores Lº  y Kº.

Las funciones de utilidad:

UA = fA (XA; G)

UB = fB (XB; G)

En las que el bien G es el bien público, un mismo bien de consumo compartido o conjunto entre A y B.

Las funciones de producción de ambos bienes:

X = fX (LX; KX)

G = fG (LG; KG)

La dotación de factores:

Lo = LX + LG

Ko = KX + KG

La función de transformación:

θ (fX; fG; Lo; Ko) = 0

A la que nuevamente le daremos una forma explícita simple y fácilmente manipulable:

Ro – X – G = 0

Tratándose de dos individuos, hemos de asegurar un nivel UoB de utilidad para el individuo B y se deberá alcanzar la maximización de la utilidad del individuo A, sujeta al indicado nivel de utilidad de B, y de las posibilidades de producción de ambos bienes en la economía.

Construyendo la función auxiliar:

ℒ = fA (XA; G) + lR (Ro – X – G) + lB (UoB - fB (XB; GB)

Las condiciones de primer orden:

∂ℒ/∂XA = f ‘(XA) - lR = 0

∂ℒ/∂G = f ‘(GA) - lR - lB f ‘(GB) = 0

∂ℒ/∂XB = - lR - lB f ‘(XB) = 0

∂ℒ/∂lR = R – X – G

∂ℒ/∂lB = UoB - fB (XB; GB) = 0

de donde se desprende:

f ‘(XA) = lR

f ‘(GA) - lR - lB f ‘(GB) = f ‘(GA) - f ‘(XA) - lB f ‘(GB) = 0

lB = - f ‘(XA)/f ‘(XB)

Por lo tanto:

f ‘(GA) - f ‘(XA)   + (f ‘(XA)/f ‘(XB)). f ‘(GB) = 0

Dividiendo por f ‘(XA):

(f ‘(GA) /f ‘(XA)) - 1 + (f ‘(GB)/f ‘(XB)) = 0

o sea:

(f ‘(GA) /f ‘(XA)) + (f ‘(GB)/f ‘(XB)) = 1

Que en virtud de la relación inversa entre las razones de las utilidades marginales de ambos bienes y las tasas de cambio en cantidades deseadas por los individuos (Tasas Marginales de Sustitución en el consumo entre el bien privado y el bien público), resulta:

TMSAXG + TMSBXG = 1

Si ahora diferenciamos la función de transformación e igualamos a 0:

dRo = dX + dG = 0

Recuérdese que ∂Ro/∂X = ∂Ro/∂G = 1; luego se concluye que:

TMTXG = - dX/dG = 1

Y, consecuentemente, por lo visto antes:

TMTXG = TMSAXG + TMSBXG

Esta es la condición de provisión óptima de bienes en presencia de bienes públicos. Las renuncias al consumo de bienes privados por parte de los individuos A y B para poder producir el bien público se suman para de esta manera contribuir a su financiamiento. Se trata de renuncias “deseadas” por los individuos, aunque las características de no exclusión de los bienes públicos no los incentive a revelar esos deseos de forma voluntaria. Más bien, a la inversa, la posibilidad de no ser excluidos de los beneficios que provee el bien público, genera un incentivo perverso de conductas “free-rider” (polizonte). Por este motivo la provisión de los bienes públicos no es factible de ser canalizada mediante el mecanismo de mercado, tal cual opera en el caso de los bienes privados, pues al no haber incentivo a revelar las preferencias, no es posible financiar voluntariamente su producción. Sin  embargo, dado que los bienes comunes son necesarios y en el fondo deseados por los individuos, el arreglo constitucional incluye el consenso general para proveer estos bienes mediante su financiamiento coactivo, es decir, a través del pago de impuestos.

Finalmente, las condiciones samuelsonianas indicadas previamente requerirían el empleo del “método del beneficio” en la provisión de este tipo de bienes, es decir, la distribución de la carga de los impuestos debería estar en correspondencia con el beneficio recibido con su provisión. De esa manera cada individuo (A y B) se sentiría en equilibrio, de forma que los impuestos que el gobierno les obligara a pagar estarían en correspondencia con sus respectivas TMSXG, es decir, de acuerdo con las indicadas en la expresión final antes aludida (TMSAXG; TMSBXG).

NOTAS

[68] “Bienes privados” o bienes de consumo individual, rivales en el consumo, cuya utilidad es apropiable únicamente por un individuo, excluyendo la posibilidad de consumo y apropiación de utilidad consecuente del resto de los individuos.

[69] Para extensiones ver Bator, F. M. (1957): “The Simple Analytics of Welfare Maximization”, American Economic Review, V.47; y Bator, F. M (1958): “The Anatomy of Market Failure”, Quarterly Journal of Economics, V. 72.

[70] Volver al ejemplo presentado en la Introducción.

[71] Los “bienes públicos” son de consumo conjunto, no hay rivalidad en el consumo del bien. Una vez que el mismo ha sido provisto, la utilidad que genera su provisión es compartida y usufructuada por todos los consumidores sin que ninguno pueda ser excluido de ese beneficio (no debido a un “derecho” que pudiere asistirle a cualquier individuo para acceder a su consumo, sino a la imposibilidad material, física o económica, de poder excluirlo). La exclusión no será posible a pesar que no demuestre voluntad de contribuir a su financiamiento (disposición de pago voluntario o revelación de preferencias en el mercado).

[72] Samuelson, P. A. (1954) y (1955).

APÉNDICE 2

Equilibrio individual y equilibrio general en presencia de bienes públicos con funciones de utilidad altruistas: una reformulación de las condiciones samuelsonianas

¿Impediría el método del beneficio toda posibilidad de redistribución de ingreso desde los ricos hacia los pobres?

Una crítica que suele hacerse respeto a este método de satisfacción de las necesidades colectivas, a diferencia del método de la capacidad de pago, es “el no contemplar la equidad tributaria”. Sin embargo, si la redistribución es considerada como una externalidad positiva por los individuos que componen la sociedad, las funciones de utilidad tendrían una configuración diferente a las empleadas en el enfoque neoclásico tradicional.

En efecto, si la función de utilidad de los ricos (supóngase el individuo A) fuera del tipo:

UA = fA (XA_1; XA_2; G; YB)

Si a su vez YMín fuera el ingreso mínimo considerado como umbral de la pobreza, y se cumpliera que YB < YMín, entonces es probable que:

∂UA/∂YB > 0

Y, en tal caso, el individuo A podría estar dispuesto a pagar un impuesto mayor que el estrictamente requerido por su situación de bienestar individual, aquel nivel de tributación que lo dejaría con un “residuo fiscal” neto igual a cero. Quizás acepte un residuo fiscal negativo de computarse solamente su propio bienestar y de todas maneras estar en equilibrio samuelsoniano bajo una reformulación de su función de utilidad cuando la situación del pobre se modifique; su residuo fiscal no sería por tanto negativo.

En términos analíticos, supóngase la siguiente función de utilidad del individuo A:

(1)     UA = fA (XA; G; YB)

Que computa como argumentos su consumo de bienes privados (XA), su consumo de bienes públicos (G) y la situación de bienestar del individuo B, representado por su nivel de ingreso (YB). Los tres argumentos cumplen la condición de primera derivada positiva, o sea: ∂UA/∂XA 0; ∂UA/∂G > 0, y, ∂UA/∂YB > 0.

La optimización del bienestar del individuo A, enfrenta ahora dos restricciones: la de su ecuación de presupuesto y la de preocupación por los pobres, es decir:

(2)     YA ≥  PA.XA + TA.G

(3)     YMín - YB ≥ 0

Siendo YMín el ingreso mínimo de subsistencia digno para B, según lo considera el individuo A, en tanto YBes el ingreso disponible de B. De manera que:

(4)     YB = YBT – (TB .G)

O sea, el ingreso disponible de B es igual al ingreso total (YBT) descontado el pago de sus impuestos al Estado (TB .G)

Construyendo la función auxiliar:

(4)     ℒ = fA (XA; G; YB) + ly (YA – PA.XA + TA.G) + lB [YMín – YBT + (TB .G)]

Hallando las condiciones de primer orden:

(5)     ∂ℒ/∂XA = f ‘(X) – ly. PA = 0

(6)     ∂ℒ/∂G = f ‘(G) – ly TA.+ lB TB = 0

(7)     ∂ℒ/∂YB = f ‘(YB)  – lB = 0

(8)     ∂ℒ/∂ly = YA – PA.XA + TA.G

(9)     ∂ℒ/∂lB  = [YMín – YBT + (TB .G)]

Despejando de la (5), (6) y (7):

(10)   f ‘(X) = ly. PA

(11)   f ‘(G) = ly TA – lB TB

(12)   f ‘(YB)  = lB

Dividiendo la (11) por la (10) y sustituyendo lB según la (12):

(13)   f ‘(G) / f ‘(X) = (ly.TA – f ‘(YB).TB) / (ly. PA)

O sea:

(14)   f ‘(G) / f ‘(X) = (TA /PA) – [(f ‘(YB)./ly). (TB/ PA)]

Pero ly es el multiplicador lagrangeano que representa la utilidad marginal del ingreso propio para el individuo A, de manera que la (14) puede expresarse finalmente:

(15)   f ‘(G) / f ‘(X) = (TA /PA) – [(f ‘(YB)./f ‘(YA)) . (TB/ PA)]

Finalmente, si adoptamos a PA como numéraire, haciendo PA = 1; a su vez, definimos a TMSSAXG (= -ΔX/ΔG) como la “Tasa Marginal de Sustitución Social” para A entre los bienes privados y los bienes públicos; y, finalmente, si definimos como β al cociente entre las tasas marginales de utilidad del ingreso propio de A, respecto a la utilidad marginal del ingreso de B para el individuo A, es decir:

(16)   f ‘(YB)./f ‘(YA) = β

Entonces la (15) se puede expresar ahora como:

(17)   TMSSAXG  = TA  – (β.TB)

¿Qué significa la expresión (17)?

Que ahora la tasa marginal de sustitución entre bienes privados y bienes públicos para el individuo A —la inversa del cociente de las respectivas utilidades marginales indicado en el primer miembro de la expresión (15)— sería igual al costo relativo del bien público que habría de soportar en términos de los impuestos que habrá de pagar, descontado su consideración especial respecto al bienestar de los pobres (representados en este caso por el individuo B) al momento de tener que pagar también sus impuestos.

Resulta sencillo concluir que:

TMSSAXG   <  TMSAXG

Es decir, el sacrificio que en el margen representa para A, en términos de renuncia al consumo de bienes privados por contar con la provisión de los bienes públicos, resulta ahora menor.

En efecto, ello queda claro analizando el significado del segundo sumando que resta a ese costo de oportunidad de los bienes públicos para A, y que aparece en el segundo miembro de la expresión (17).

La relación  βconstituye un coeficiente que mide el peso relativo que en la función de bienestar del individuo A tiene la situación de bienestar de B. Se trata del ponderador con el que A medirá su sacrificio relativo (pérdida de su utilidad marginal personal) que estará dispuesto a asumir haciéndose cargo de una parte del costo de oportunidad de la porción tributaria que le tocaría enfrentar B para la provisión de los bienes comunes.

Esta es finalmente la incidencia del “componente Madre Teresa” que anida en el alma de A. Es su espíritu solidario para con B; una externalidad que acusa tener su función de utilidad (interdependiente) respecto a la función de utilidad de B.

Ahora bien, la relación que expresa el coeficiente de ponderación β podría variar, resultando:

0 ≤ β ≤ 1

En la medida que el ponderador β se acerque a 1 estará indicando una muy fuerte consideración de A hacia el pobre. Su percepción del costo de oportunidad de la provisión de los bienes públicos tendería a 0. Es en ese extremo que la actitud merecería sin duda alguna el calificativo de “componente Madre Teresa”; un enfoque rawlsiano de maximización del bienestar de los pobres. Si en cambio, el ponderadorβse acercara a 0, estará evidenciando que el bienestar propio de A predomina en él por sobre el de B, aunque de alguna manera puede que le importe algo. En el extremo del ser egoísta (al estilo neoclásico del homo economicus) el costo de oportunidad de los bienes públicos solamente computará a TA, es decir, la solución samuelsoniana tradicional; un enfoque benthamiano en materia distributiva del ingreso.[73]

En el caso solidario entonces, para el individuo A, puede que aparente tener un residuo fiscal negativo, pero si existe el componente solidario, en realidad se encontrará en equilibrio samuelsoniano. No obstante, una aclaración final.La redistribución a través de la asignación de las cargas tributarias y del gasto público que no tenga en cuenta esta actitud voluntaria de los ciudadanos, implicará una redistribución “meritoria” o “preferente”, es decir, autocráticamente definida por la elite gobernante. En el caso del respeto a la soberanía de los votantes, es probable que la decisión política coincida finalmente con las preferencias del “votante mediano” y, en tal caso —dejando fuera el supuesto restrictivo y poco realista de un consenso unánime por la redistribución a favor del pobre— una porción del electorado vivará necesariamente en una situación de permanente desequilibrio samuelsoniano.

Conclusiones y reflexiones finales

Por lo expuesto previamente, el método del beneficio parece haber logrado su reivindicación y revalorización: eficiencia más equidad y respeto a la soberanía del ciudadano (¿¡“doble o triple dividendo”!?). No obstante, tres aclaraciones finales:

1º) La redistribución a través de la asignación de las cargas tributarias y del gasto público que no tenga en cuenta o se base en una actitud voluntaria y solidaria de los ciudadanos, implicará una redistribución “meritoria” o “preferente”, es decir, autocráticamente definida por la elite gobernante, no respetando con fidelidad la voluntad de los electores.

2º) En el caso del respeto a la soberanía de los votantes, es probable que la decisión política coincida finalmente con las preferencias del “votante mediano” y, en tal caso —dejando fuera el supuesto restrictivo y poco realista de un consenso unánime por la redistribución a favor del pobre— una porción del electorado vivará necesariamente en una situación de permanente desequilibrio samuelsoniano.

3º) Aún cuando la porción de los ciudadanos que puedan percibir como negativo su residuo fiscal fuera una minoría, la decisión de la mayoría votante, en base a su interpretación de lo que esa mayoría considera justo, no puede sin embargo violar los derechos de propiedad que garantiza la constitución. Aplica aquí la noción de justicia rawlsiana respecto al “velo de la ignorancia” y el dilema de Condorcet con el resultado circular de los procesos de votación por mayoría simple y la solución “a lo Buchanan y Tullock” del dilema y la búsqueda de la unanimidad wickselliana mediante el respeto a una “regla de nivel superior”; a saber:

a)      Regla rawlsiana: “podemos determinar lo que es un principio de justicia para la sociedad si nos imaginamos a nosotros mismos detrás de un velo de ignorancia tal que no sabemos qué persona seremos en la sociedad, por lo cual escogeremos algo que será justo para quien sea que podamos ser”.

b)      Regla Buchanan-Tullock: “…sería más fácil obtener un acuerdo o consenso, moviéndonos hacia la unanimidad, al nivel de fijar las reglas bajo las cuales se desarrolla nuestra actividad política”. “Mientras se tenga una constitución con la cual las personas están en consenso básico, se puede procurar ciertos resultados en términos de las reglas operativas que la constitución permite desarrollar”. De acuerdo a ello: “Desplazamos la norma wickselliana hacia el nivel constitucional y argumentamos que, de hecho, es más probable alcanzar un acuerdo a ese nivel por la sencilla razón de que las personas no conocen el impacto que una regla particular tendrá sobre su interés personal identificable”.Finalmente, coincidiendo con Rawls se afirma: “…estamos analizando una regla particular que limitará los patrones de los resultados políticos. Mientras no sepamos cómo nos impacta esa regla, mientras exista esa incertidumbre, es más probable que logremos un acuerdo al nivel constitucional. Es más probable alcanzar un consenso cuanto más elevada sea la regla”.

La moraleja final: no sabremos a ciencia cierta si seremos ricos o pobres en un futuro no muy lejano, o si formaremos parte de una minoría o de una mayoría circunstancial que decide quien deba gobernar; por esa razón, es sensato y justo que aceptemos reglas mínimas de convivencia para nosotros y para nuestros descendientes, estables y perdurables. Elenforcementde esas reglas es crucial y, en este sentido, el diseño institucional en general y la Justicia y la moral del conjunto social —gobiernos y ciudadanos— en particular, juegan un rol determinante. La permanencia de las reglas y su enforcement será la única garantía de nuestro esfuerzo por progresar en familia y en sociedad, con libertad y con el respecto al fruto de dicho esfuerzo. Remitimos finalmente al lector a lo que se trata en el Capítulo 4.

NOTAS

[73] En alguna medida el coeficiente β expresaría una ponderación inversa a la del coeficiente α empleado en la fórmula de medición del coeficiente de desigualdad de Atkinson que veremos más adelante. Para el que, en rigor, Atkinson (1970) utilizó en su paper el ponderador 1-ε, o sea, α = 1-ε, y no α (ver Capítulo 10).

APÉNDICE 3

Desarrollo analítico simple de externalidades en la producción

1) Asignación óptima “sin” externalidades

Supuestas dos actividades que producen los bienes X_1 y X_2, cuyas funciones de producción se definen de manera simple con la utilización de un único factor de la producción L:

(1)       X_1 = f(L_1)

(2)       X_2 = f(L_2)

La función de costos:

(3)       C = w.L_1 + w.L_2 = w (L_1+L_2)

Siendo w el precio del uso del factor L. Y los precios de los bienes X_1 y X_2 son P_1 y P_2, respectivamente.

Siendo ∏ la utilidad y maximizando entonces:

(4)       MAX ∏ = P_1.X_1 + P_2.X_2 – w.(L_1+L_2) = P_1.f(L_1) + P_2. f(L_2) – w.(L_1+L_2)

Hallando las condiciones de primer orden, se obtiene:

(5)       ∂∏/∂L_1 =  P_1.f’1 – w = 0

(6)       ∂∏/∂L_2  =  P_2.f’2 – w = 0

Por lo que:

(7)       P_1.f’1/ P_2.f’2 = 1

O,

(8)       P_1.f’1 = P_2.f’2 = w

Lo que significa que el recurso único disponible para su empleo en la producción será asignado de manera de igualar el Valor de la Productividad Marginal del Factor en ambas actividades.

2) Asignación óptima “con” externalidades

Supóngase ahora que la actividad productora del bien X_1 genera una externalidad que afecta el nivel de productividad de la actividad X_2. Las funciones de producción serían entonces:

(9)       X_1 = f (L_1)

(10)     X_2 = f (L_2; X_1)

O sea:

(11)     X_2 = f [L_2; f (L_1)]

De manera que:

(12)     ∏ = P_1.X_1 + P_2.X_2 – w.(L_1+L_2) = P_1.f(L_1) + P_2. f[L_2; f(L_1)]– w.(L_1+L_2)

Maximizando nuevamente ∏, es decir, hallando ahora las condiciones de primer orden se obtiene:

(13)     ∂∏/∂L_1 =  P_1.f’1 + P_2. ∂X_2/∂X_1.f’1  –  w  =  0

(14)     ∂∏/∂L_2  =  P_2.f’2 – w = 0

De manera que despejando w en la primer derivada:

(15)     P_1.f’1 + P_2.∂X_2/∂X_1.f’1  = w

O sea,

(16)     [P_1 + P_2.∂X_2/∂X_1]. f’1  = w

Ahora bien, el resultado depende de la manera en que opera la externalidad.

Si se trata de una economía externa (o sea si el nivel de producción de la actividad X_1 genera un aumento de la productividad de la actividad X_2, resulta:

(17)     ∂X_2/∂X_1 > 0

En cambio se la externalidad significa una deseconomía externa, resultará que:

(18)     ∂X_2/∂X_1 < 0

En presencia de estas externalidades, surge la necesidad de modificar la asignación del recurso L en la producción de ambos bienes. Una manera de lograrlo es integrando ambas actividades en una misma firma. De hecho, si se tratara de dos empresas únicamente, sería posible imaginar que el propio incentivo que mueve a los inversores o empresarios que producen ambos bienes los induzca a una integración, para de esta manera corregir la decisión de asignación del recurso en ambas actividades. Si en cambio se trata de efectos externos con derrames muy difundidos en el aparato productivo de la economía, se requerirá la intervención del Estado, de manera que ese efecto no computado por el mercado sea tenido en cuenta a la hora de decidir la asignación del recurso L a la producción de los bienes X_1 y X_2. Y ello se hace mediante la política fiscal buscando internalizar ese efecto en la actividad que lo genera (en el ejemplo, la actividad X_1).

Veamos cada caso.

3) Corrección de la economía externa

La solución en este caso sería subsidiar a la producción de X_1.Se define al subsidio (S_1) como:

(19)     S_1 = s_1.P_1.X_1

Siendo S_1 (S mayúscula) el subsidio total;  s_1 (s minúscula) la tasa del subsidio; P_1 el precio del bien 1 y X_1 la cantidad producida del bien.

Ahora la función ∏1, es decir, la utilidad del productor del bien X_1, resulta:

(20)     ∏1 = P_1.(1 + s_1).X_1 = P_1.(1 + s_1).f(L_1) – w.L_1

Derivando y hallando la condición de primer orden, se obtiene:

(21)     ∂∏/∂L_1 =  P_1.(1 + s_1).f’1 - w  =  0

O sea,

(22)     P_1 (1 + s_1).f’1 = w

Igualando la expresión (22) y la (16):

(23)     P_1 (1 + s_1).f’1 = w = [P_1 + P_2.∂X_2/∂X_1]. f’1

surge que:

(24)     P_1.(1 + s_1) = [P_1 + P_2.∂X_2/∂X_1]

De manera que:

(25)     P_1 s_1 =  P_2.∂X_2/∂X_1

Definiendo a P_1 como numéraire (P_1 = 1), se obtiene:

(26)     s_1 =  P_2.∂X_2/∂X_1

Es decir, la tasa del subsidio s_1 debe ser equivalente al beneficio que en el margen genera la actividad X_1 sobre la actividad X_2.

4) Corrección de la deseconomía externa

En el caso que la actividad X_1 genere una caída en el nivel de la producción de X_2, es decir, en presencia de una deseconomía externa, aplica aquí la solución del “impuesto pigouniano”. Si definimos un impuesto de un monto igual a T_1, siendo:

(27)     T_1 = t_1.P_1.X_1

Donde t_1 es la alícuota del impuesto, la utilidad de la actividad X_1 sería:

(28)     ∏1 = P_1.(1 -  t_1).X_1 = P_1.(1 - t_1).f(L_1) – w.L_1

Maximizando ∏1 se obtiene:

(29)     ∂∏/∂L_1 =  P_1.(1 - t_1).f’1 - w  =  0

Igualando la (29) con la (16):

(30)     P_1.(1 - t_1) = w = [P_1 + P_2.∂X_2/∂X_1]

De donde surge que:

(31)     P_1.t_1 = - P_2.∂X_2/∂X_1

Si nuevamente fijamos a P_1 como numereire (P_1 = 1), se obtiene:

(26)     t_1 =  -P_2 (∂X_2/∂X_1)

Dado que en este caso ∂X_2/∂X_1 < 0, es decir, se trata de un número negativo, se puede eliminar el signo negativo de la expresión anterior, de manera que finalmente:

(27)     t_1 =  P_2 (∂X_2/∂X_1)

Es decir, la tasa del impuesto t_1 debe ser equivalente al perjuicio que en el margen genera la actividad X_1 sobre la actividad X_2.

APÉNDICE 4

El modelo Cournot-Nash y su aplicación para explicar las tragedias de los comunes y de los anticomunes

1.    El duopolio de Cournot

La teoría del duopolio de Cournot (1838) se basa en dos conceptos fundamentales del comportamiento empresario en un mercado de duopolio, a saber: que cada agente económico se comporta en una forma maximizadora de beneficios y lo hace bajo la estrategia de suponer una cierta cantidad a producir de la otra empresa con la que comparte el mercado. En principio adopta el criterio que esa primera estimación no sería variable en el corto plazo, por lo que se puede considerar constante y de esa manera decidir la cantidad adicional o propia que volcaría al mercado en el intento de maximizar sus beneficios. Posteriormente, habrá de observar el nivel de producción decidido por la empresa competidora, luego de abastecer al mercado con su propia producción.

De igual manera, la empresa competidora selecciona lo que considera un nivel de producción o cantidad maximizadora de utilidades. Después, conociendo la elección de cantidades que ha hecho la otra empresa y suponiendo que ella no cambiará ese nivel en el corto plazo, ajusta su nueva cantidad maximizadora de utilidades.

Este proceso de ajustes recíprocos —que en la literatura se la identifica con la “Función de Reacción”— continúa a través de varias etapas de acción y reacción hasta que ambas empresas alcanzan un equilibrio.

De esta manera, en el modelo de Cournot, la cantidad, el precio y las utilidades obtenidas en equilibrio para un mercado de duopolio, terminan por encontrar un punto de equilibrio intermedio entre el que se presenta en un mercado de monopolio y el que existe en un mercado completamente competitivo.

La “Función de Reacción” especifica por tanto la elección óptima de una empresa para alguna variable, como es el caso de la producción, de acuerdo a las elecciones de sus competidores. Para determinar el equilibrio de Cournot en este mercado duopólico por lo tanto se pueden tomar las dos funciones de reacción de las empresas A y B, y observar dónde se intersectan, siendo éste el punto de equilibrio.

2.    La controversia con Bertrand

Bertrand (1883) plantea una visión distinta a la de Cournot. En su modelo, cada empresa en un mercado duopólico establece un precio maximizador de utilidades en la creencia de que el precio elegido por su rival no cambiará. Este convencimiento alienta a las dos empresas a participar en un proceso de fijación de precios competitivos hasta que el mercado llega a un equilibrio. Al pensar que el precio establecido por su rival es fijo, primero una de las empresas y después la otra, cambian su precio con el fin de quitarle clientes y utilidades a su rival. Con el tiempo, las dos empresas llegan a un equilibrio, en el cual ninguna de ellas tiene un incentivo para cambiar más su precio. Este equilibrio se logra cuando el precio del producto cae hasta el costo marginal.

Por lo dicho, en este modelo los rendimientos provenientes de este juego se determinan mediante las decisiones de fijación de precios, no de cantidades, de las dos empresas y las decisiones de compra de los consumidores. Un equilibrio para este juego será un par de precios que, una vez que son fijados, son de tal nivel que ninguna de las dos empresas tiene incentivo alguno para cambiar su propio precio como diferente al de su oponente.

Aunque los equilibrios de Cournot y de Bertrand son aplicaciones del mismo concepto de equilibrio competitivo en un duopolio, conducen a resultados muy diferentes.

En el modelo Bertrand a diferencia del de Cournot, el vendedor con el precio mas bajo acapara todo el mercado, ya que los consumidores pueden cambiar de vendedor sin incurrir en coste alguno. Si los precios anunciados coinciden, las empresas se dividen el mercado en partes iguales. Si el precio de la empresa A es superior de la empresa B, el duopolista A no vendería nada. Si por el contrario, su precio es menor que el de la empresa B, acapararía todo el mercado. Finalmente, si los dos precios coinciden, las dos empresas se repartirán el mercado.

Finalmente, el equilibrio Cournot, produce un precio y una cantidad que son intermedios entre los niveles de monopolio y del óptimo de bienestar.  Para el equilibrio Bertrand, en cambio, se da como resultado un precio y una cantidad óptimos para el bienestar.

3.    El aporte de John Nash

En ambos modelos las decisiones o estrategias adoptadas por los duopolistas son muy simples y probablemente hasta se las pueda calificar de relativamente ingenuas. Ambas no previeron acuerdos y negociaciones que desarrollos posteriores de la teoría de los juegos contemplara, en particular luego de los aportes de John Nash, en especial su famoso artículo que influyera decididamente para otorgarle el premio Nobel de Economía 1994.[74]

En efecto,Cournotdesarrolló su modelo partiendo de la base de que todo lo que un individuo ganaba/perdía equivalía a lo que otro perdía/ganaba, permaneciendo invariable la situación globalde la economía. En teoría de los juegos este tipo de problema se le identifica como el de “estrategias puras”. Pero en el juego económico los individuos pueden tener una estrategia de manera simultánea (“estrategias mixtas”) que Cournot no contempló.[75] Posteriormente, John Nash hizo su gran aporte —especialmente con el trabajo de doctorado del año 1951 ya citado—  incorporando en teoría de los juegos la variante que luego se calificaría como “equilibrio de Nash”, demostrando que cualquier juego con un número finito de estrategias tiene al menos un equilibrio (“de Nash”) en estrategias mixtas, y que ese equilibrio es extensivo al caso de los juegos no cooperativos.

Pero lo que resulta claro del análisis combinado Cournot-Nash es que en base a supuestos compatibles entre ambos enfoques, las estrategias de los agentes tenderían finalmente a un equilibrio walrasiano cuando el número de firmas aumenta indefinidamente pero no probablemente asegurar un desenlace pareto-eficiente. Por tal razón, en ocasiones se dice que el equilibrio Cournot-Nash es cuasi-competitivo, es decir, cuando el número de firmas en el mercado crece, la producción total de la industria crece y el precio decrece,” tendiendo” al costo marginal (Ruffin, 1971).

4.    Un ejemplo sencillo del duopolio de Cournot en base a Stigler (1966)

En el ejemplo simple que plantea Stigler se puede explicar el enfoque del duopolio según Cournot. Imagínese un mercado que responde a las siguientes características:

La curva de demanda: P = α – β QT, que en el ejemplo numérico de Stigler asumen los valores de α = 100, y β = 1, de manera que resulta: P = 100 - (Qa + Qb) y se suponen costos marginales igual a cero, supuesto simplificador que no invalida conclusiones.

La producción total: QT = Qa + Qb.  La producción de la empresa A, que maximiza su utilidad (Ua): Ua = P*Qa = [100 - (Qa + Qb)]*Qa.  Y la producción de la empresa B, que maximiza su utilidad (Ub): Ub = P*Qb = [100 - (Qa + Qb)]*Qb

En el Cuadro 1 se observa la secuencia del juego de ambas empresas, que se inicia con la decisión de la empresa A de fijar un cierro nivel de producción que permita maximizar sus beneficios bajo la hipótesis que la empresa B proveerá al mercado la cantidad de 40 unidades (Qb = 40).

Cuadro 1

Las flechas van indicando la secuencia de la reacción de cada empresa a la decisión adoptada por su contrincante en el mercado, y el resultado de su optimización posterior, así como el precio al que va induciendo cada jugador. Como indica el ejemplo, finalmente el juego termina con una convergencia de cantidades que se puede representar por la expresión: Q* = α/n+1, siendo 100 el parámetro fijo de la curva de demanda, y n el número de jugadores que en el duopolio es igual a 2.

En el trabajo de Canavese se hace referencia a la solución Cournot-Nash utilizando una función de demanda algo diferente a la de Stigler, al incorporar un coeficiente angular que prevé un β ≥ 1  en la ecuación lineal correspondiente, de donde la expresión anterior queda modificada de la siguiente manera:  Q* = (α/β)n/(n+1), que en el caso del duopolio (n = 2), significa: Q* = (2/3) (α/β).

En las Figuras 1 y 2 se muestran los diagramas donde se identifican las “curvas de reacción” representativas de las respectivas “Funciones de Reacción” de ambos jugadores en el ejemplo de Stigler.

Figura 1                                                             Figura 2

En la Figura 3 se observa la convergencia de la producción de lo abastecido por ambas empresas. En la Figura 4 se observa la convergencia de la oferta total de ambos duopolistas.

Figura 3                                                         Figura 4

Finalmente, la Figura 5 donde se reúnen las convergencias de la producción de cada duopolista y la producción total.

Figura 5

NOTAS

[74] Nash (1951).

[75] Para el desarrollo de las estrategias mixtas se debió esperar al aporte de John Von Neuman y de Oskar Morgenstein (1944) con su obra que luego se denominó la ‘teoría de los juegos moderna’.

CAPÍTULO 4

Sistema tributario y “public choice”

4.1. Elección pública o colectiva: las decisiones sociales, el consenso y la teoría de las compensaciones

Toda sociedad plantea la necesidad de prever un sistema por el cual se adopten las decisiones que afectan al colectivo. La teoría económica ha intentado en su desarrollo encontrar soluciones por las cuales esas decisiones contemplen de alguna manera el “cálculo económico”, es decir, que permitan traducir las acciones en un mecanismo basado en comparar beneficios y costos sociales que derivarían de las mismas.

Una de las primeras aproximaciones a este razonamiento la podemos encontrar en Wicksell quien enunciara su “teoría de las compensaciones”.  Siguiendo el principio paretiano, que define una decisión social como “eficiente” a toda aquella que habiendo sido beneficiados por la decisión no existen individuos perjudicados por la misma, Wicksell llega a la obvia conclusión de que si se pudiera consultar a las personas que conforman el colectivo o grupo social de referencia sobre determinada acción a tomar que afecta a todo el grupo, tal tipo de resultado pareto-eficiente solamente se alcanzaría con el voto unánime de todas las personas del grupo.

Pero las decisiones que lograrían la unanimidad, posiblemente ya se han alcanzado en la mayoría de los grupos sociales o colectivos de relevancia, como los de una región o país. Tener una constitución o contrato esencial básico, que delimite los derechos y obligaciones que reglan la convivencia social, probablemente cumpla razonablemente con ese supuesto de unanimidad o cuasi-unanimidad de la población, es decir en todo caso, cuenten con el acuerdo explícito, o en la mayoría en todo caso implícito, al decidir vivir en ese grupo o país.

Pero esas decisiones ya han sido tomadas o bien están sujetas a cambios o discusiones de muy largo plazo. En la convivencia cotidiana surgen decisiones que se deben adoptar en las que resulta imposible lograr tal tipo de unanimidad. En efecto, Buchanan en el relato de su “peregrinación intelectual”, nos cuenta que estudiando en la Universidad de Chicago descubrió los escritos de Wicksell[76], quien sostuviera la idea de que solamente el criterio de unanimidad podía asegurar una decisión social eficiente. Sin embargo, el criterio wickselliano de la unanimidad fue rápidamente entendido como de poca probabilidad de aplicación[77], pues resultaba ser extremadamente restrictivo respecto a lo que un gobierno podría hacer en muchos temas, aún sin intentar hacerlo por unanimidad completa, por ejemplo con un voto mayoritario de los tres cuartos de los miembros del comité de decisión. Es restrictivo porque las personas al momento de tener que decidir sobre algo específico como, por ejemplo, un proyecto de gasto y distribuir entre ellos el financiamiento con impuestos, muy probablemente no se pondrán de acuerdo; incluso muchos pedirán que no les impongan impuestos aunque ellos se beneficiarían del proyecto. ¿Cómo se supera esto?

Wicksell, suponiendo que tal unanimidad no se lograría, planteó el siguiente esquema de compensaciones entre ganadores y perdedores de la decisión: si las personas ganadoras de la decisión estuvieran de acuerdo en compensar económicamente a las personas perdedoras de la decisión, de manera de cubrir el costo que ello les implicaría, y los beneficiarios sentirse de todas maneras, valga la redundancia, “beneficiados” por la decisión luego de pagar esa compensación, entonces se puede afirmar que la decisión es eficiente. Caso contrario sucedería que si la compensación requerida por los perdedores de la decisión fuera mayor que la disposición del pago de las compensaciones por parte de los beneficiarios de la misma. Es decir, la solución en este caso no sería eficiente. Calificar de eficiente o no una decisión dependerá entonces de que los beneficios sociales superen o no a los costos sociales.

La idea de las compensaciones de Wicksell es conceptualmente correcta, pero el problema radica en que no sería práctica, o más bien, sería imposible poder implementarla. Cómo identificar a los beneficiarios y a los perdedores, es toda una cuestión imposible de imaginar en un colectivo relativamente numeroso; menos aún la manera de implementar administrativamente el sistema de las compensaciones, cuando seguramente emergerán actitudes oportunistas de muchas personas que argumentarán ser perjudicadas (aunque no fuera ello verdad) para aprovechar algún tipo de compensación.

El tema fue luego retomado por autores como Kaldor y posteriormente Hicks, quienes sostuvieron la idea de que aún en ausencia de la efectivización de esas compensaciones, la propuesta wickselliana resulta de todas maneras operativa a los fines de la adopción de las decisiones colectivas. Si por el “cálculo económico” se pudiera demostrar que los beneficios de la decisión superan a los costos de la misma, aunque esas compensaciones no se realicen en la práctica, entonces la decisión es eficiente. La inexistencia de las compensaciones solamente afectaría la distribución del ingreso entre beneficiarios y perdedores de la decisión, pero no así el hecho de que los beneficios sociales superen a los costos sociales, que es un tema de eficiencia. Lo que importa es entonces que “potencialmente” la posibilidad de compensación esté presente, no su efectivización. El “valor presente neto positivo” de todo proyecto, por tanto, es lo que garantiza que la decisión pueda calificarse de eficiente[78].

El criterio Kaldor-Hicks introduce sin embargo un supuesto implícito que es el de considerar que la utilidad marginal del ingreso afectado por la decisión es la misma, observada ella por el lado de los beneficios o de los costos. Pero el punto es que la incidencia de la decisión o proyecto afecta a diferentes personas con niveles de ingreso o riqueza no similares. Dado que la utilidad no resulta pasible de medición, la decisión entra en un cambio de subjetividad en la evaluación de la medida que lamentablemente impide la total y única aplicación del “cálculo económico” puro.

En razón de lo anterior, el criterio Kaldor-Hicks puede ser utilizado en la evaluación de un proyecto o decisión colectiva, pero luego deberá ser sometida a una consideración política final, que necesariamente habrá de introducir algún juicio de valor para complementar al cálculo económico, en virtud de las implicancias redistributivas de la medida[79].

4.2. Métodos para definir la función de bienestar social

Las ciencias políticas aportan importantes elementos de juicio para asistir a la toma de las decisiones colectivas que la teoría económica no alcanza a resolver por sí sola. Se trata de explorar los mecanismos por los cuales pueda de alguna manera ser posible identificar la función de bienestar social, a la cual habrá de aspirar a optimizar un colectivo. Por sus características comprensivas de todo el grupo social, la función de bienestar social habrá se ser nutrida por lo que aporte el cálculo económico y lo que aportan otras disciplinas más ligadas a cuestiones donde emergen claramente los juicios de valor, como la moral y/o las religiones. Pues decidir en nombre de un colectivo, debe enfrentar el problema de maximizar el rendimiento económico de los recursos disponibles al tiempo de alguna manera condicionarlos al tema distributivo, o la valorización de los relativos merecimientos de los componentes del grupo que serán afectados no necesariamente de manera igual por la misma.

El tema de cómo definir la función de bienestar social —identificada como W o “welfare”— conduce a dos soluciones polares: la autocrática o dictatorial o la democrática.

La autocrática es la solución que identifica a un jugador del grupo social con poder de amenaza suficiente para imponer su voluntad en las decisiones que afectará a todo el colectivo. Ese dictador puede surgir por apoyo general o mayoritario del grupo social, o ser impuesto por la fuerza de las armas.  Hay muchos ejemplos históricos de gobiernos de este tipo surgidos con gran apoyo popular, en tanto hay otros que resultaron de la imposición de las armas, luego de guerras o conflictos bélicos dentro del grupo o por el accionar de otros grupos vecinos. Para no afectar susceptibilidades del lector, se deja al mismo el reconocimiento de dichos ejemplos históricos —del pasado y actuales— según lo ya aprendido y lo que hoy se aprende de la historia que se enseña en los colegios y universidades. De este modelo queda poco por estudiar, salvo las consecuencias económicas, sociales y estrictamente políticas —también contadas por la historia— de estos regímenes. La teoría de los juegos abunda en el análisis de cuestiones referidas a las decisiones de todo comité o grupo social que supone diferencias de peso en la ponderación y las estrategias seguidas por los jugadores del grupo.

Pero la preocupación de lo que sigue es analizar el otro sistema: el democrático. En este sentido, al igual que en el caso anterior, también la historia aporta interesantes análisis con vistas a su evaluación, y la teoría de los juegos también aporta lo suyo.

Desde el ángulo de la teoría de las decisiones colectivas, la preocupación por el mecanismo del sistema democrático ha invadido una parte significativa de los estudios del pensamiento económico, buscando una solución “eficiente” en la manera de adoptar esas decisiones. Dado que el cálculo económico por si solo no alcanza para resolver el problema, y dado que la definición de la W exige introducir juicios de valor, la economía acude a las ciencias políticas analizando los métodos que se han imaginado para computar las voluntades individuales del grupo social que permitan al menos por mayoría de sus miembros identificar la decisión que defina y permita luego optimizar la W.

Surge así el mecanismo del “voto” como vía de resolver la voluntad del colectivo, es decir, como mecanismo de identificación de la W. La función W en esta aproximación, significa que ella habrá de responder a las preferencias de los votantes, los que en sentido económico pueden expresarse a través de las ya citadas funciones de utilidad. Es decir, en términos de una configuración Bergson-Samuelson de la W:

W = F (UA; UB)

Hallar esta función por medio de un proceso democrático que, como indica la expresión, dependería de la utilidad esperada de los individuos que componen el grupo, plantea al menos dos grandes capítulos a analizar:

1º) el de la consistencia lógica del proceso del voto, entendido como decisión “directa” de los componentes del grupo; y,

2º) un segundo gran capítulo cuando se introduce el sistema moderno y generalizado de la “democracia indirecta o representativa”, que implica una relación de agencia entre los votantes (el principal) y los representantes (el agente) que deberán decidir en nombre de los ciudadanos. Los ciudadanos en este sistema indirecto no adoptan por tanto las decisiones por decisión directa de cada tema, sino que se someten al cumplimiento de las decisiones que en su nombre adoptan los representantes, elegidos previamente por mayoría de votos del colectivo total.

4.3.    El sistema de votación y la regla de la mayoría simple

Bajando al terreno de los métodos que se han imaginado para el cómputo de la mayoría necesaria para adoptar una decisión colectiva, pueden citarse al menos tres variantes de cómputo y dos reglas generales[80].

Las variantes de cómputo son: por pares de alternativas, el voto plural o por ordenamiento y el voto por puntaje. Respecto a las dos reglas: la de la mayoría simple y la de la mayoría agravada o especial.

El método por pares de alternativas consiste en someter a los votantes a tener que decidir mediante un sistema de comparaciones tomadas por pares de las alternativas entre sí, para finalmente obtener un orden de preferencias y de ellas identificar la alternativa ganadora. El voto plural o por ordenamiento somete a los votantes a tener que decidir de una vez el orden que surgiere de todas las alternativas en juego, de manera de llegar a un resultado equivalente al anterior, es decir, identificar la alternativa ganadora. Finalmente, el voto por puntaje da a cada votante una cantidad dada de puntos para que asigne a cada alternativa planteada, de manera que no solo se identifique de esta manera un orden de preferencias, sino que al mismo tiempo denuncie la intensidad diferencial de gustos o preferencias entre ellas. Este segundo método parece superador del anterior; no obstante, por lo que se explica luego, puede que esa ventaja no llegue finalmente a ser tal.

En cuanto a las dos reglas, la del voto por mayoría simple implica que la alternativa ganadora debe contar con el voto de la mitad más uno, para imponerse[81]. En cambio, la de la mayoría agravada o especial, consiste en exigir un porcentaje mayor a la mitad más uno, por ejemplo, una mayoría especial de los dos tercios de los votos.

En el Cuadro 1 se presenta un ejemplo sencillo de comparación de los tres métodos indicados (por pares de alternativas, voto plural y voto por puntaje) para la selección de la alternativa a definir por el comité.

Cuadro 1

Utilizando el método por pares de alternativas, resulta que comparando entre pares de alternativas, siguiendo el “orden” indicado por cada votante, y utilizando el signo > para expresar “preferido a”, resulta:

Entre A y B: B > A

Entre B y C: B > C

Entre A y C: C > A

El orden que resulta es:

B > C > A

Por lo visto, dado que B > A y luego B > C, por carácter transitivo se debe cumplir que C > A, y efectivamente la comparación última así lo demuestra. Veremos que este resultado lógico puede no darse para cierto ordenamiento de preferencias diferente al elegido para el ejemplo, circunstancia que llevará un poco más adelante a analizar el conocido “dilema de Condorcet”.

Utilizando ahora el método del voto plural o por ordenamiento, se encuentra que agregando los órdenes de las preferencias para cada alternativa, se obtiene:

Alternativa A: 1º + 3º + 3º = 7º

Alternativa B: 2º + 2º + 1º = 5º

Alternativa C: 3º + 1º + 2º = 6º

Es decir, la alternativa B está en la de mayor preferencia (5º), le sigue C (6º) y por último A (7º). Nuevamente por carácter transitivo el orden sumado de C debe estar antes de A, y efectivamente ello ocurre (C 6º, en tanto A 7º). El ordenamiento resulta similar al caso anterior, o sea:

B > C > A

Finalmente, el voto por puntaje según el cuadro arrojaría el siguiente resultado de puntos acumulados por cada alternativa:

Alternativa A: 5 + 5 + 5 = 7

Alternativa B: 3 + 3 + 5 = 11

Alternativa C: 2 + 6 + 4 = 12

De lo cual surge el siguiente ordenamiento:

C > B > A

El resultado también cumple con el principio lógico de la transitividad, en tanto habiendo logrado C un puntaje mayor a B y éste un puntaje mayor al de A, la lógica exige que del resultado surja que el puntaje de C supere al de A, lo que efectivamente sucede en el ejemplo.

La diferencia encontrada es ahora visible en este resultado último respecto al anterior: se ha modificado el orden de la alternativa mejor votada, al producirse un enroque entre las posiciones de B y C, a favor de ésta última. La razón es que el método por puntaje sesga el resultado a favor de C en virtud de la ponderación que opera en el ejemplo, donde se advierte que la alternativa C fue la que más puntaje obtuvo de todas las alternativas más preferidas de los tres votantes, al tiempo que es muy poca la diferencia del votante Z entre el puntaje asignado a la alternativa B respecto a la C. La intensidad de las preferencias es por tanto ponderada en la votación, aparentemente generando mejor información, o información más completa, que los dos métodos anteriores. Sin embargo, la aplicación práctica del método puede conducir a un resultado indeterminado si se acepta la hipótesis de que los votantes no votarán tan “honestamente”, es decir, revelando sus genuinas preferencias, sino que actuarán adoptando una conducta estratégica. Por ejemplo, en el ejemplo, el votante X puede tener la correcta percepción que los votantes Y y Z están muy lejos de preferir a la alternativa de su mayor predilección (A), en cuyo caso, habría de asignar 10 puntos a A y 0 a las alternativas B y C. Pero los votantes Y y Z podrían también adoptar tal conducta estratégica, sabiendo precisamente que X actuaría de esa manera; Y asignando 10 puntos a la alternativa C y 0 a las demás, en tanto, el votante Z le asignaría 10 puntos a la alternativa B y 0 a las restantes.

Por lo tanto, aceptando como muy probable tal conducta estratégica y basándonos en que el método por pares de alternativas es el que usualmente se plantea en la labor de todo comité de decisión —como una legislatura— en el que los temas irán surgiendo en base a una agenda predeterminada, fijada a priori para el tratamiento de las cuestiones y sus opciones respectivas, es conveniente seguir analizando el tema en base a este método.

4.4. El dilema de Condorcet, la paradoja de la votación de Black y el teorema de la imposibilidad de Arrow

(i) El resultado circular o la paradoja

El tema de las decisiones que afectan a un pueblo entero no es por cierto nuevo, encontrando antecedentes tan remotos como en la época de la revolución francesa, es decir, en el siglo XVIII.[82] Lo que en especial tratamos en este punto se refiere precisamente al problema que analizara en ese entonces Marie-Jean-Antoine Nicolas de Caritat, un integrante de la realeza francesa, más conocido como el Marqués de Condorcet. Condorcet fue reconocido por sus capacidades intelectuales y el primero de los terrenos en los que se destacó fue el de las matemáticas.[83] En 1785 Condorcet publicó uno de sus principales trabajos: el Ensayo sobre la aplicación del análisis a la probabilidad de las decisiones sometidas a la pluralidad de voces. En esta obra, explora la paradoja conocida ahora como el dilema de Condorcet, que describe cómo es la intransitividad posible de una mayoría: entre un mismo electorado, y en el curso de una misma elección, es posible que una mayoría prefiera A a B, que luego otra mayoría compuesta por el mismo electorado prefiera B a C, y que en una tercera mayoría del mismo grupo prefiera C a A, cuando debería verificarse que A resulte preferido a C por carácter transitivo. Las decisiones adoptadas por una mayoría popular siguiendo este modelo de escrutinio serían pues incoherentes con respecto a las que adoptaría un individuo racional. El mismo Condorcet intenta en sus trabajos solucionar su paradoja, pero a la vez aclara que cuestiones prácticas de tiempo convierten en imposibles las soluciones, al menos en su época.[84]

El dilema de Condorcet fue ya más modernamente retomado y analizado por Duncan Black hacia fines de la primera mitad del siglo XX, quien estudiando el tema de las decisiones por votación y mayoría simple, halló similar problema. En efecto, en el ya históricopaper de 1948 del Journal of Political Economy, Duncan Black descubrió la relativamente novedosa conclusión de las soluciones indefinidas o circulares de un comité guiado por la regla de la mayoría simple. Poco más tarde, en 1950, Kenneth Arrow, intentando descubrir si era posible obtener una función de bienestar social a partir de las funciones de preferencia de los individuos, llegó a una misma conclusión, enunciando entonces su “teoría de la imposibilidad”. Cuenta la reseña histórica de este tema efectuada por estos mismos autores y recordada por Buchanan (2001), que preocupaciones similares habían sido motivo de estudio por Charles Dodgson, (diácono anglicano, matemático, fotógrafo y escritor de poemas y cuentos, conocido luego por el seudónimo de Lewis Carroll al momento de escribir Alicia en el país de las maravillas), intentando aplicar una teoría formal o matemática de las reglas de votación simple a la elección del tipo de papel tapiz que colocarían en la pared del salón común los colegios de Oxford.

El “dilema de Condorcet”, el “problema de la votación” de Black o la luego denominada también “paradoja de Arrow”, puede ser explicado mediante un ejemplo sencillo. Supóngase nuevamente un comité de decisión compuesto por los tres votantes: X, Y y Z, quienes deben optar por una de tres posibles alternativas: A, B y C. Imagínese ahora que los votantes tienen un orden de preferencias entre las aludidas alternativas como la siguiente: Votante X: 1º A, 2º B y 3º C; Votante Y: 1º B, 2º C y 3º A; Votante Z: 1º C, 2º B y 3º A. El ejemplo cambia las preferencias asignadas a Y y Z con relación al ejemplo del Cuadro 1, pero como se verá los resultados son equivalentes. Ahora es posible armar la siguiente matriz comparativa del Cuadro 2:

Cuadro 2

Si el procedimiento de votación adoptado en la selección es por pares de alternativas, veamos el resultado final del orden de preferencias y la alternativa que logrará imponerse en la elección. Comparando por pares y utilizando nuevamente el signo > para identificar la alternativa superadora o ganadora, se obtiene:

(A; B)  B > A (B gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes Y y Z)

(B; C)  B > C (B gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes X e Y)

(A; C)  C > A (C gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes Y y Z)

De la votación se desprende que el orden de preferencias resulta entonces:

B > C > A

Debiendo verificarse el cumplimiento del principio de transitividad por el cual si B es preferido a C y C es preferido a A, entonces B debe ser preferido a A; y efectivamente ello fue verificado previamente (B >A).

Ahora bien, imaginemos que el votante Z establece otro orden de preferencias, el que se indica en la nueva matriz a continuación:

Cuadro 3

Del proceso de cómputo entre pares surge:

(A; B)  A > B (A gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes X y Z)

(B; C)  B > C (B gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes X e Y)

(A; C)  C > A (C gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes Y y Z)

Ahora se presenta el dilema:

(i)Si comparamos en primer lugar (A; B), gana A; luego comparando (B; C) gana C; por carácter transitivo debería cumplirse que A > C, sin embargo, vimos que C > A.

(ii)Si en cambio iniciamos la comparación (B; C), gana B; luego comparando (C; A) gana C; por carácter transitivo debería cumplirse que B > A; sin embrago, vimos que A > B.

(iii)Finalmente, si comparamos en primer lugar (A; C), gana C; luego comparando (B; C) gana B; por carácter transitivo debería cumplirse que B > A, sin embargo, vimos que A > B.

/p>

De manera que partiendo de (i) A > B > C, pero por (ii), C > A..., es decir, dependiendo de cual es el par de alternativas con que se inicie el recuento de los votos se arriba a un resultado diferente. Estamos ante un problema de circularidad del resultado o de un eventual resultado aleatorio, que no permite identificar la alternativa más preferida por el grupo de decisión.

La explicación deriva de la existencia del comportamiento “extremista” del votante Z, que en la terminología técnica se le denomina conducta “multimodal”[85]. Esa conducta multimodal no se verificaba en el ejemplo planteado al comienzo, de allí que no surgiera el famoso dilema o la paradoja de Arrow.

No obstante, debe ser aclarado que no siempre el registrar la presencia de conductas multimodades de parte de alguna fracción de los votantes habrá de derivar a la aludida paradoja. Por ejemplo, si en el ejemplo anterior, manteniendo el orden de preferencias del votante Z (multimodal), pero modificando el orden de preferencias de los otros dos votantes, haciendo que las preferencias de ambos indiquen un orden similar, ambos como lo indica el caso de Y o el caso X, se llegará a un único resultado donde la alternativa votada en 1º lugar por estos dos votantes será siempre la ganadora, pues en todos los casos esa alternativa preferida derrotaría a la aspirada por el votante Z. En otras palabras, la conducta multimodal es “condición necesaria” para que la paradoja surja, pero no constituye “condición suficiente”.

Sobre este tema Kenneth Arrow en su difundida obra, luego de planear esta inconsistencia lógica básica, sugiere finalmente cinco requisitos que deberían cumplirse para que el proceso de voto por mayoría simple resultase un procedimiento no solo lógicamente consistente (no circular) sino asimismo estable y, finalmente, que asegure la libertad de elección de las alternativas y no resulte en una imposición. Los requisitos son: 1) que del voto surja una única solución o un único ordenamiento de las alternativas; 2) que la solución cambie si cambian las preferencias de los votantes; 3) que la eliminación de una de las alternativas en juego no implique cambios en el orden de las restantes, 4) que el proceso de votación sea libre, sin condicionamientos o coerciones de cualquier tipo sobre los votantes; y, 5) que el resultado de la votación no resulte impuesto a los votantes. Sin dudas los tres primeros requisitos están referidos a la consistencia lógica, en tanto los dos últimos a la manera de procesar el voto. Arrow concluye en la “teoría de la imposibilidad”, en tanto aún con el cumplimiento de los 4 primeros requisitos, la solución en ausencia de unanimidad resultará de todas maneras impuesta al total de los votantes, hayan o no avalado ese resultado.

(ii) Las razones  o causas del comportamiento multimodal

(a) La estrategia política en el voto

Un posible origen de la conducta multimodal es la que puede surgir como estrategia política adoptada por los votantes. El caso de las estrategias políticas se da cuando algunos votantes extremistas adhieren en primer lugar a su política de mayor preferencia, pero que optan en un segundo lugar por el extremo opuesto en caso de que su alternativa preferida no tenga chances de lograr la victoria; es decir, no votan en segundo lugar por la alternativa más cercana a su preferencia. Las extremas suelen sentirse mucho más cómodas operando como opositoras a un gobierno bien diferenciado, y el escenario se complica cuando el gobierno victorioso está más hacia el centro del espectro político, es decir, no tan lejano a su doctrina o pensamiento.

En el ejemplo mostrado en el Cuadro 3 podría imaginarse que la secuencia A, B, C, corresponde a tres opciones de tamaño del gasto público, siendo A la alternativa de un presupuesto pequeño, B uno de tamaño mediano, y C un presupuesto de tamaño grande. Pareciera que la lógica requiere que la selección entre estas opciones resulte “coherente”, en el sentido de nunca poder ordenar una elección pasando de la alternativa A a la C, o viceversa. Pero no siempre se habrá de dar semejante “coherencia” en el comportamiento humano. La estrategia del votante Z —a quien podríamos identificar con una ideología de izquierda— es pasar de un presupuesto muy frondoso a uno pequeño, precisamente por su estrategia de lograr lo máximo o quedar en minoría luchando desde la oposición sobre un gobierno del tipo al que aspiraría el votante X —que podría ser identificado ideológicamente de liberal o de centro derecha[86]— con un presupuesto mínimo.

(b) El resultado multimodal debido a preferencias marcadamente heterogéneas o asimétricas de los votantes

Ligado a lo aclarado al final de una nota al pie previa, es posible que la conducta multimodal o extremista resulte de la selección de alternativas extremas de los diferentes votantes respecto de una dada frecuencia de opciones no cardinalmente identificables que habrán de ordenarse previamente. En ese ordenamiento, se insiste, puede que no exista una serie cardinalmente identificable como el tamaño del gasto público —el cual se puede ordenar de mayor a menor— sino de una frecuencia ordinal que identifique a ciertas categorías. Por ejemplo, supóngase que un comité de decisión enfrenta la cuestión de a qué servicio asignar una partida dada de dinero para mejorar su suministro, e imagínese que las opciones son: Educación (Ed), Salud (Sa) y Seguridad (Se). Ahora identifiquemos a tres votantes con sus características personales en cuanto a preferencias marcadamente diferenciadas. Los votantes imaginarios para el ejemplo son:

X: un joven estudiante universitario

Y: una madre con hijos estudiando en el primario o secundario

Z: un hombre mayor jubilado

En el Cuadro 4 armamos la matriz donde se identifican las diferencias en sus preferencias, que denuncian su estado de ánimo, y su confianza y/o temores que en la vida deben enfrentar.

Cuadro 4

El joven priorizando su educación, luego su salud y, finalmente la seguridad; confiando en que su “adultez” le permitirá sobrevivir en la calle a pesar de los riesgos. La madre temerosa de la seguridad por el contrario, por lo que lee en los periódicos y observa en la TV; luego la educación de sus hijos, preocupados por su porvenir; y finalmente la salud, de la cual poseen adecuada cobertura y cuidado personal. Finalmente, el jubilado con su problema de cobertura de la salud en esa edad crítica; luego la seguridad, temeroso por lo que ocurre en la salideras de bancos y ataques despiadados a los más viejos por la delincuencia; y por último la educación (de eso se ocupan los padres, no los abuelos).

Comparando por alternativas:

(Ed; Sa)  Ed > Sa (Ed gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes X e Y)

(Sa; Se)  Sa > Se (Sa gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes X e Y)

(Ed; Se)  Se > Ed (Se gana por 2 a 1, por contar con el voto preferido de dos votantes Y y Z)

Nuevamente se presenta el dilema:>

(1)Si comparamos en primer lugar (Ed; Sa), gana Ed; luego comparando (Sa; Se) gana Sa. Por carácter transitivo debería cumplirse que Ed > Se, sin embargo, vimos que Se > Ed.

(2)Si en cambio iniciamos la comparación (Sa; Se), gana Sa; luego comparando (Se; Ed) gana Se; por carácter transitivo debería cumplirse que Sa > Ed; sin embrago, vimos que Ed > Sa.

(3) Finalmente, si comparamos en primer lugar (Ed; Se), gana Se; luego comparando (Sa; Se) gana Sa; por carácter transitivo debería cumplirse que Sa > Ed, sin embargo, vimos que Ed > Sa.

(c) La conducta multimodal inducida por el propio sistema fiscal o tributario

Finalmente, otro caso que puede dar origen a un comportamiento multimodal, puede que surja como consecuencia de la reacción del votante representativo a la manera en que el diseño tributario resuelve la manera de financiar el gasto del gobierno.

La Figura 1 muestra tres escenarios posibles de la manera de definir al sistema tributario: un sistema proporcional al ingreso, otro progresivo y otro regresivo, para un votante representativo.

Figura 1

En la abscisa se mide el ingreso —el ingreso total Y●y el ingreso que quedará disponible (Yd) luego del impuesto (T)— y en la ordenada se mide el tamaño del gasto público (G) que será financiado por el impuesto que surja del sistema impositivo para este votante, según las diferentes maneras de definir al sistema, es decir, si se trata de un sistema con alícuota proporcional, progresiva o regresiva. La recta identificada como t_0 corresponde a un sistema tributario de alícuota impositiva proporcional; la identificada por t_1 corresponde al sistema de alícuota progresiva; y, la identificada por t_2 a un sistema de alícuota regresiva.

Como se advierte en el diagrama, las soluciones que optimizan la situación de bienestar del votante representativo dependen del sistema de imposición que se aplique. Si es proporcional, el nivel de gasto público deseado será G_0, circunstancia que implica un nivel de imposición total T_0  = Y●– Y d0.

El nivel Yd0 indica, por tanto, la porción del ingreso disponible destinable al consumo de bienes privados equivalente a la diferencia Y●–  T_0. Si el sistema tributario fuera diseñado con alícuota progresiva, existirá un menor incentivo a demandar bienes públicos, de manera que el tamaño del gasto deseado sería G_1 < G_0. El ingreso disponible destinable al consumo de bienes privados en este caso será menor e igual a la diferencia Y● –  T_1. Opera en este cambio un efecto ingreso y un efecto sustitución por el encarecimiento de los bienes públicos a medida que aumenta su provisión. Por último, si el sistema tributario se diseñara con alícuota regresiva, el incentivo que se genera es el de una mayor demanda por gasto público (G_2) y un ingreso disponible destinable a la demanda para el consumo de bienes privados (igual a Y●– T_2). En este caso predominando el abaratamiento del bien público a medida que aumenta su suministro que permite a su vez mayor disponibilidad de ingreso disponible que en los dos casos anteriores.

La observación más importante de este ejercicio es advertir que en los tres casos existe un único óptimo, derivado del comportamiento que registra el sistema tributario en los tres casos: actúa homogéneamente proporcional, homogéneamente progresivo o, finalmente, homogéneamente regresivo.

Ese comportamiento monotónico asegura un equilibrio único, es decir asegura un comportamiento unimodal, pues cualquier otra elección a la izquierda o a la derecha de los puntos A, B y C, según sea el caso en vigencia, los demás puntos de las curvas de isogasto (las correspondientes a las líneas t_1, t_2 o t_3 de la Figura 1) se ubicarían en niveles de curvas de indiferencias inferiores a las indicadas en la misma (las curvas de indiferencias U_0, U_1 y U_2).

Esa situación se la observa finalmente en la Figura 2, donde los puntos A’, B’ y C’ son los “puntos correspondientes” a los puntos A, B y C de la Figura 1.

Figura 2

Veamos ahora una nueva manera de definir el sistema tributario. Supongamos que la estructura del mismo fija una alícuota t_1 que opera de manera progresiva en un primer tramo para luego de superar cierto nivel de gasto público y consecuente necesidad de financiamiento, comienza a operar con una alícuota de manera regresiva del tipo t_2.

En la Figura 3 se puede observar el resultado al cual induce este sistema en la elección del votante representativo.

Como puede observarse el diseño del sistema tributario induce a una conducta multimodal, pues al votante representativo le daría lo mismo ubicarse en A o en B para lograr un mismo nivel U_0 de utilidad, dado el ingreso total  Y●.

Figura 3

En términos de un diagrama similar al de la Figura 2 se obtiene el comportamiento indicado en la nueva Figura 4. Los puntos A` y B` de la Figura 4 son los “puntos correspondientes” a los puntos A y B de la Figura 3.

Figura 4

(iii) Las implicancias de la paradoja respecto al manejo de agenda

La conclusión que se extrae del análisis previo lleva tener que precisar más claramente la relevancia que el dilema de Condorcet plantea en toda democracia representativa.

Quien maneje la agenda con vistas a la elección del nivel de gasto público y tuviere un incentivo particular en aumentar el presupuesto del gobierno —actuando como el burócrata maximizador de presupuesto “a lo Niskanen” por ejemplo[87]—  en el ejemplo planteado previamente ofertará la opción G_2 para el cual resultaría indiferente al votante representativo aceptar esa propuesta que la alternativa de un gobierno mucho menos gastador, de presupuesto o gasto G_1.

Retrotrayéndonos al ejemplo planteado en el Cuadro 3, si alguno de los tres votantes del ejemplo tuviera la posibilidad de decidir el orden de cómo plantear las comparaciones entre alternativas, habrá de determinar la suerte de las mismas, es decir, podrá conducir al resultado por él deseado. Por ejemplo, si el votante extremista (de conducta multimodal) tuviera la posibilidad de fijar la agenda, decididamente plantearía como primer par de alternativas a comparar, la disputa entre (A; B), de manera de lograr eliminar a B (pues A > B), para luego comparar (A; C) ganando C (pues C > A). Distinta agenda propondría el votante X, quien sugeriría dirimir en primer lugar la disputa entre (B; C) donde gana B, para luego plantear la disputa entre (A; B) donde gana A (pues A > B). Finalmente, al votante Y le convendría plantear en primer lugar la disputa entre (A; C) donde quedaría eliminada la alternativa A (pues C > A), para luego plantear la disputa final entre (B; C) donde gana B (pues B > C).

Un ejemplo sencillo y similar puede hacerse para explicar los resultados verificados en las elecciones generales del año 2003 en Argentina. Es probable que muchos de nuestros políticos y los de otras latitudes quizás no estén siquiera enterados de la existencia de la literatura analizada aquí, pero las ventajas del manejo de la agenda política —el orden y los tiempos en los que se habrían de plantear y resolver los conflictos— es muy conocida y practicada por ellos. De este comportamiento o ejercicio de la política práctica, podemos anticipar que el resultado quedará supeditado al poder político del votante que ejerciendo el rol de jugador con poder de amenaza suficiente —en los términos de la teoría de los juegos el jugador dominante de Stackelberg— habrá de manejar la aludida agenda y direccional el resultado de la decisión.

En el ejemplo imaginado a continuación hemos de suponer a tres votantes debiendo elegir entre tres alternativas electorales que se les plantean y, para darle algo de realismo al ejemplo, nos remontaremos al juego de posibles resultados diferentes que el manejo de la agenda política llevó, y/o pudo haber llevado, a quien resultara elegido nada menos que Presidente de la República Argentina en las elecciones de 2003.

El ejemplo identifica a tres votantes con los siguientes perfiles ideológico-políticos:

El votante X, un ciudadano independiente de centro-derecha.

El votante Y, un ciudadano peronista y “menemista” (de centro-derecha).

El votante Z, un ciudadano peronista y “anti-menemista” (de centro-izquierda).

Las alternativas que enfrentaran los votantes para elegir Presidente de la Nación Argentina eran tres posibles candidatos: Néstor Kirchner, Carlos Menem y Ricardo López Murphy[88]. El Cuadro 5 muestra la matriz donde se establece el orden de preferencias de los tres votantes por las tres alternativas políticas descritas.

Cuadro 5

Comparando por pares de alternativas, resulta:

(A; B) B > A

(B; C) C > B

(A; C) A > C

Del resultado surge la paradoja de Arrow, dado que:

(1) Si comenzamos comparando (A; B), resulta: B > A > C; por carácter transitivo debería darse que B > C; sin embargo, resulta que C > B.

(2) Si comenzamos por comparar (B; C), resulta: C > B > A; por carácter transitivo debería cumplirse que C > A, pero resulta que A > C.

(3) Finalmente, si comenzamos comparando (A; C):gana A, por lo que el carácter transitivo indica que A > B; sin embargo, en la comparación entre ambas surge que B > A.

Quien manejase la agenda política en ese momento y hubiere querido que:

(a) Gane A: evitará que A y B compitan en primer lugar, pues B eliminaría a A. Efectivamente, quien manejó la agenda en 2003 logró evitar la interna del peronismo en la que Menem hubiera derrotado a Kirchner (pues B > A) y éste hubiera sido derrotado por López Murphy (pues C > B), quien habría sido entonces el Presidente electo de la Argentina. El resultado del manejo de agenda (sin internas en el peronismo) es que Kirchner obtuviera de esta manera el cargo de Presidente de la Nación (elballotage no le servía a Menem dado que A+C > B).

(b) Gane C: exigiría que los partidos definieran en elecciones internas su candidato, en cuyo caso en la interna del peronismo hubiera ganado Menem a Kirchner (pues B > A), para finalmente López Murphy resultar electo Presidente (pues C > B).

(c) Gane B: Dado que Menem no puede ganarle a López Murphy pero sí a Kirchner, quien maneje la agenda con el objetivo de beneficiar a Menem  pediría que se aplique la Ley de Lemas, sistema por el cual los votos de los candidatos de similar partido se suman al ganador de ellos. De esta manera, los votos de Y y de Z sumados derrotarían a López Murphy (A+B > C), asegurando la Presidencia a Carlos Menem.

(iv) La paradoja y la suerte de las democracias

La existencia de la posible presencia del dilema del Marqués de Condorcet en las decisiones sociales no debiera sin embargo generar una preocupación mayúscula respecto a la suerte de las democracias. Las conductas multimodales son muy probables de surgir en las decisiones colectivas. Los cambios en las prioridades de los votantes son usuales y en muchas oportunidades plantean situaciones lógicamente inconsistentes semejantes a las analizadas en los ejemplos anteriores. Los cambios circulares, o aún los consistentes, requieren ajustes permanentes en las decisiones colectivas. Es decir, estos ajustes son necesarios en términos de las necesidades colectivas de diferente nivel (tanto nacional, provincial o municipal) a satisfacer, pues ellas son eminentemente cambiantes en el tiempo, de la misma manera que lo son los ideales, necesidades y/o preferencias de los votantes respecto a ellas. De allí que James Buchanan reconociera su insatisfacción con la discusión que siguió al planteamiento del teorema de la imposibilidad de Arrow y el descubrimiento de Black del fenómeno cíclico de la votación por mayoría.

En efecto, Buchanan reconoce haberse sentido infeliz con tal tipo de discusión, porque tanto Black como Arrow, y también todos sus críticos (hubo mucha discusión en particular justo después de que Arrow publicara su libro), parecían insinuar que sería muy bueno obtener una preferencia social o un ordenamiento colectivo consistente, si se pudiera. Estaban en realidad preocupados por lograr un equilibrio político estable de largo plazo. Pero en el pensamiento de Buchanan era obvio que esas posiciones no entendían que si se tiene una única mayoría permanente, ésta dominará a una minoría permanente. Y eso no parece aceptable en una democracia. Así que examinando más de cerca el tema, es posible afirmar que si las preferencias son tales como para generar cierto tipo de desequilibrio, un ciclo continuo es exactamente lo que uno desearía en una situación donde no existen preferencias que generarían un resultado consistente. Y eso es más deseable que una situación en la cual una minoría es continuamente dominada por una mayoría permanente.

La crítica de Buchanan estaba basada entonces en la premisa de que sencillamente no debe esperarse, ni tratar de construir, una función de bienestar social permanente. Es decir, un ordenamiento social de las alternativas sustentable, lógicamente consistente y permanente. Considera una locura esperar que las personas sean consistentes en ese sentido, así que pensó que debería abandonarse esa línea de investigación. El tema deriva finalmente en cómo adaptar la circularidad de las preferencias a un sistema que resulte no obstante políticamente estable. Buchanan y Tullock (1962), lo mismo que el autor de este libro, creen que ello se logra siguiendo el criterio sugerido en The calculus of consent[89].

Analizando el principio de unanimidad de Wicksell en el intento de lograr un consenso general, dicen Buchanan y Tullock: “…sería más fácil obtener un acuerdo o consenso, moviéndonos hacia la unanimidad, al nivel de fijar las reglas bajo las cuales se desarrolla nuestra actividad política”. “Mientras se tenga una constitución con la cual las personas están en consenso básico, se puede procurar ciertos resultados en términos de las reglas operativas que la constitución permite desarrollar”. De acuerdo a ello dice Buchanan (2001): “Desplazamos la norma wickselliana hacia el nivel constitucional y argumentamos que, de hecho, es más probable alcanzar un acuerdo a ese nivel por la sencilla razón de que las personas no conocen el impacto que una regla particular tendrá sobre su interés personal identificable” (el remarcado en nuestro)[90].

Siguiendo caminos diferentes, John Rawls (1972) llega a un razonamiento equiparable operando detrás del “velo de la ignorancia”. Rawls decía:  “podemos determinar lo que es un principio de justicia para la sociedad si nos imaginamos a nosotros mismos detrás de un velo de ignorancia tal que no sabemos qué persona seremos en la sociedad, por lo cual escogeremos algo que será justo para quien sea que podamos ser”.  Por su parte, Buchanan y Tullock argumentan que en su enfoque: “…estamos analizando una regla particular que limitará los patrones de los resultados políticos. Mientras no sepamos cómo nos impacta esa regla, mientras exista esa incertidumbre, es más probable que logremos un acuerdo al nivel constitucional. Es más probable alcanzar un consenso cuanto más elevada sea la regla”.

De lo adelantado por esta literatura surge entonces que las democracias para operar relativamente bien no pueden estar sujetas a cambios continuos de las agendas político-electorales. La permanencia de las reglas electorales, que deberían definir reglas de procedimientos no cambiantes en el tiempo y las circunstancias, evitaría la discrecionalidad de quien detenta el poder transitorio en el gobierno de turno. La agenda debe sujetarse a normas constitucionales y de orden cuasi-constitucional (como las leyes electorales y régimen de los partidos políticos, instituciones que contempla nuestra Constitución) estables y permanentes, es decir, lo permanente deberían ser esas reglas de procedimiento, no así los posibles resultados que emerjan de su aplicación.

Lamentablemente, de la observación de la experiencia de muchos países con relación al respeto de las reglas institucionales —donde sin lugar a dudas aparecen países de América Latina y la propia Argentina— surge una enorme debilidad. No se trata de poner en duda el objetivo de asegurar un sistema democrático, sino precisamente de ligarlo, sin posibilidad del aislamiento conceptual, al diseño de las instituciones básicas sobre las que ella debe operar: la república y el federalismo. El diseño de estas instituciones va dirigido a evitar el despotismo y la arbitrariedad discrecional de los gobernantes de turno elegidos por el voto de los ciudadanos, sujeto a las distorsiones que surgen del ejercicio de toda democracia representativa, como se analiza luego en detalle en el apartado 4.7., análisis que inducirá, incluso, a aconsejar el diseño de otras reglas institucionales adicionales o complementarias.

4.5. El teorema del votante mediano

En la literatura sobre el voto por mayoría simple se ha planteado otro paradigma que se identifica como “el teorema del votante mediano”. El teorema plantea la observación de que si los votantes asumen en general conductas unimodales, resultará posible anticipar el resultado que se obtendrá de la votación.

El tema alude al votante “mediano”, haciendo referencia al término que emplea la estadística para identificar la “mediana” en una distribución de frecuencias. Se trata del valor medio (no promedio) de esa distribución de valores que se han de medir en la abscisa en un diagrama simple como el mostrado en la Figura 5.

Las funciones representadas en la figura se refieren a curvas de utilidad total según las preferencias de los votantes X, Y, Z, que dependen del nivel que la variable en discusión, supóngase nivel del gasto común G, que habrá de requerir presiones impositivas crecientes a medida que G aumenta.

Figura 5

Al procederse a la comparación entre alternativas, surge:

(G_1; G_2) G_2 > G_1, pues tanto Y como Z preferirán G_2 y no G_1.

(G_2; G_3) G_2 > G_3, pues tanto Y como X preferirán G_2 y no G_3.

(G_1; G_3) G_1 = G_3, pues para Y resulta indiferente (el  nivel de utilidad sería similar moviéndose de forma equidistante a la izquierda o a la derecha de su nivel preferido).

De lo cual resulta:

G_2 > G_1 = G_3

Por carácter transitivo se cumple asimismo que G_2 > G_3, como efectivamente surge de su comparación.

El resultado ganador G_2 coincide con la preferencia del votante mediano, que en el ejemplo está representado por el individuo Y, que ocupa la mediana de la distribución de frecuencias de la variable a decidir G.

El teorema ha dado lugar a algunas extrapolaciones a realidades diversas que se enfrentan en una elección. Sin dudas una de las inferencias en la que suele incurrirse es identificar a los tres votantes antes supuestos con tres categorías de ciudadanos. X representaría el tercio de los más ricos y que postulan un presupuesto de gastos reducido a su mínima expresión, dado que saben estar sujetos a una mayor presión tributaria para financiar los bienes comunes y otros no tan comunes. El tercio siguiente, identificado por el votante Y, puede asimilarse a un individuo de clase media, que aspira a un nivel presupuestario más acorde con  sus necesidades (por ejemplo que el gasto no escatime esfuerzos en invertir en educación universitaria, que por cierto significará un subsidio a su consumo, pensando que la presión tributaria a soportar no sería tan fuerte como la ejercida sobre los ricos). Finalmente, el tercio correspondiente a las preferencias del votante Z, sería el que aspira a un Estado proveedor de cuanto bien público y privado pueda imaginarse para el consumo, bajo la hipótesis de que los impuestos serán pagados por los ricos, y/o eventualmente por éstos y por la clase media, nunca por ellos que aspiran por otro lado a recibir subsidios no solo en especie sino también en dinero.

Pero las realidades pueden dar un resultado bastante adverso para los votantes tipo X y tipo Y, si los votantes tipo Z, por ejemplo, representan el 60% del electorado. El votante mediano estará bastante alejado de las preferencias de los X y los Y, más a la derecha de lo que permite graficar la Figura 1.

4.6.    Estrategias y coaliciones

Las democracias suelen plantear alternativas de alianzas entre grupos de votantes cuyas ideas no necesariamente coinciden en la totalidad de las situaciones a decidir. En todo caso, puede darse que esos grupos difieran en muchos aspectos instrumentales para el logro de determinados objetivos, pero coinciden en darles el calificativo de “políticas de Estado” al logro de los mismos, entendiendo que las cuestiones instrumentales pueden variar pero ser de menor importancia o significatividad.

Dado este tipo de situaciones, grupos con visiones ideológicas no totalmente similares, pueden encontrar que conformar una estrategia de alianza, mediante la cual unos habrán de ceder ciertas posiciones a cambio de la cesión de otras de parte del otro grupo y, de esta manera, lograr finalmente concretar un avance importante y altamente razonable en el delineado de tales políticas de Estado.

En el Cuadro 6 se presenta un ejemplo donde se analiza esta situación. En el cuadro se imaginan dos casos (el  CASO I y el CASO II) que están referidos a dos temas sobre los cuales un comité de decisión debe decidir la manera de resolverlos.

El TEMA 1, que plantea las alternativas de solución A o B, y el TEMA 2, que plantea las alternativas de solución C o D. El ejemplo contiene a asimismo la disponibilidad de 100 puntos a cada votante para que los asigne a las alternativas de solución de cada tema.

Cuadro 6

Para el CASO I, observando los votos que emiten los votantes en el Tema 1, se puede deducir que aplicando la selección por pares de alternativas los votantes Y y Z estarían a favor de la solución A (dos a uno gana esta alternativa). En el Tema 2, la preferencia mayoritaria, en este caso de X e Y, es a favor de la solución C. De manera que las soluciones (A; C) serían las ganadoras.

Ahora bien, si se procede a la suma de los puntos asignados a cada alternativa para la dupla ganadora y para la perdedora, se puede advertir que computando de esa manera la intensidad de las preferencias de los votantes, se confirma para el CASO I el resultado logrado de la votación por pares. La asignación del puntaje no arroja ninguna información adicional que pueda cambiar el logrado según la votación que se efectuara en cada tema.

Pero ahora considérese el ejemplo del CASO II. Comparado con el CASO I, en este nuevo ejemplo solamente se han modificado dos números: el correspondiente al puntaje asignado por el votante Z a las alternativas C y D del Tema 2.

De la consideración aislada de ambos temas y aplicando el método del voto por mayoría simple, de la comparación por pares de opciones en cada tema se mantiene el mismo resultado del CASO I. La razón es que el orden de preferencias no ha cambiado en los tres votantes. Solamente que para el CASO II, en Z se ha acentuado su preferencia por la solución D en el Tema 2. Asimismo, se puede advertir que en el caso del votante X el tema de mayor preocupación es el Tema 1, en el cual el 99% del puntaje fuera asignado a la solución B, que no coincide con la de los otros dos votantes que prefieren la solución A.

Por cierto que dada la nueva situación, es indudable que X tendrá un fuerte incentivo a plantear a Z la posibilidad de una alianza, teniendo en cuenta que la preocupación mayor de Z está en el otro tema, el Tema 2 donde asignara el 80% de puntaje a la que antes era la alternativa perdedora (D). Por lo tanto, el votante X ganaría mucho logrando derrotar a la alternativa A logrando que gane la alternativa B; y Z ganaría a su vez mucho logrando que D derrote a la alternativa C en el Tema 2. Ciertamente ello se puede corroborar haciendo nuevamente la suma del puntaje total logrado por las duplas (A; C) y (B; D). Ahora en dos de los votantes la dupla (B; D) supera en puntaje a la dupla (A; C), de manera que en este caso, una alianza entre X y Z permitirá rescatar la ventaja del voto por puntaje por vía de la estrategia de alianzas, que naturalmente emergerá operando en la práctica.

Es decir, X recibirá el apoyo de Z al momento de tratarse el Tema 1 y Z recibirá el apoyo de X al momento de tratar el Tema 2. Ambos ganan en puntaje de preferencias; la “política de Estado” ha logrado predominar sobre las diferencias instrumentales.

Cabe finalmente adelantar en este punto que las prácticas de las alianzas en los procesos de voto de un comité de decisión no es una novedad en las democracias —en particular ciertamente las democracias representativas, para las cuales agregaremos otro tipo de consideraciones luego—, pero sí debe notarse el sentido que se ha podido advertir en las motivaciones de tales alianzas; ellas quizás más diseñadas para el reparto del poder o los cargos en el gobierno que en la definición de las aludidas “políticas de Estado”.

4.7. El modelo de democracia representativa

(i) El gobierno benevolente y el paradigma principal-agente en las decisiones públicas

Las democracias modernas son indirectas, es decir, el colectivo no adopta decisiones de forma directa sino que lo hace a través de sus representantes. Éstos son elegidos por el voto de todos los ciudadanos y, los elegidos, actúan luego en el Gobierno en una muy clara relación de agencia. Como toda relación de agencia reconoce la existencia de un orden de jerarquía diferencial. Los ciudadanos o votantes, actuando como “principal”, y los representantes, actuando como “agente”. El contrato de agencia está normado por el régimen constitucional, que en el caso argentino implica un modelo republicano y federal. En base a esa organización institucional, los cargos que se habrán de cubrir en el Gobierno, a saber, los legisladores que actuarán en el Congreso (diputados y senadores) y los funcionarios que actuarán encabezando el Poder Ejecutivo (la presidencia y vicepresidencia) son electivos, es decir, elegidos por el voto ciudadano según el procedimiento legal que rija para las elecciones públicas. Los integrantes del Poder Judicial en cambio, no son elegidos por voto directo de los ciudadanos sino por un acuerdo de propuestas y selección a cargo del Congreso y el Poder Ejecutivo. De alguna manera las elección de los jueces también habría de ser influido por el voto ciudadano, aunque de manera mucho más indirecta que en caso de los otros dos poderes[91].

Pero el Estado requiere de una organización burocrática permanente, que habrá de perdurar más allá de los cambios que pueda registrar la elección de los representantes. Se trata de empleados y personal jerárquico, ambos de carrera administrativa, que según las normas legales que rijan para su selección, son designados por el poder del cual habrán de depender. Aquí surge así otra relación de agencia; ahora los representantes electos actuando como principal y los agentes públicos de los entes estatales como agente.

El organigrama de la Figura 6 indica ambas relaciones de agencia que identifican la “Estructura formal” de una democracia representativa:

Figura 6

ESTRUCTURA FORMAL DE UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

En un enfoque de “gobierno benevolente” se puede afirmar que los agentes han de cumplir con honestidad e idoneidad su labor tendiente a optimizar los resultados según la visión, preferencias o gustos de los ciudadanos (el principal). En un modelo ideal que se basara en tal supuesto de gobierno benevolente e información perfecta, cabría afirmar que en el caso de que el agente se apartara de la prosecución estricta de los deseos del principal, habrá de ser corregido sea con el voto adverso en el caso de la primer relación de agencia y por el procedimiento administrativo que prevea el correcto desempeño de la burocracia estatal. La democracia representativa “ideal” lograría, mediante la consulta popular periódica y el control administrativo vigente, corregir esos posibles sesgos no compatibles con los intereses del principal.

Pero toda relación de agencia se plantea en un escenario de información imperfecta y la característica es la de “asimetrías de información” entre principal y agente. De allí que los ciudadanos no tengan acceso a una gama importante de datos que monopoliza el agente, es decir, los representantes en el gobierno. Del mismo modo, la burocracia estatal posee información a la cual no tienen acceso los representantes. Esas asimetrías provocan la dificultad del principal para monitorear y/o controlar el accionar del agente, cuya labor, según el contrato, debe ser el maximizar la función objetivo del principal. El punto induce a recordar dos importantes contribuciones que la literatura ha reconocido en dos autores de la corriente institucionalista dentro de la escuela del public choice, discutiendo el concepto de la conducta racional del votante mediano en la acción colectiva; se trata de Mancur Olson y de Douglass North[92].

(ii)   Las Teorías de la Acción Colectiva (Olson) y de los Costos de Transacción (North)

La teoría sobre la Acción Colectiva adelantada por Mancur Olson (1965; 1971) se basa en una premisa básica y elemental: “la racionalidad individual no es suficiente para alcanzar la racionalidad colectiva”. Esta paradoja que se plantea en la concepción neoclásica tradicional sobre la racionalidad económica que todo individuo aplica en la persecución de su mejor bienestar, fracasa al momento en que los individuos actúen como partícipes de un colectivo que debe adoptar decisiones que afectan a todo el grupo, no obstante que persigan intereses comunes.

Es que los individuos, a pesar de tener tales intereses comunes, carecen de incentivos “individuales” para trabajar a favor del grupo. El pequeño beneficio que habrían de recibir no compensa el sacrificio de cuyo éxito se apropiarán otros. La presencia de actitudes “free-rider” haría fracasar el intento de libre decisión individual dentro del grupo. Aún para el altruista, si en su interés está el simplemente “verificar” un resultado que se note a nivel colectivo.

El diagnóstico de Olson es que en situaciones caracterizadas por la ausencia de información y por incertidumbre, y donde los individuos son incapaces de anticipar las acciones de los demás y/o forzar el cumplimiento de los acuerdos, la racionalidad individual no lleva necesariamente a la racionalidad colectiva. Un desafío a la “mano invisible” de Adam Smith en el escenario de la acción colectiva.

Olson explora la posibilidad de los “incentivos selectivos” —negativos o positivos— en los acuerdos, pero llega a la conclusión que ello solo es factible en grupos no muy grandes. Es decir, también en este caso se reconoce que los acuerdos voluntarios que generen enforcement y eviten conductas free-rider solo parecen practicables en los casos de grupos pequeños.

Por otra parte, la heterogeneidad del grupo dificulta la acción colectiva. Trabajar para el grupo (bien público) requiere “información”. Pero el votante mediano será “racionalmente ignorante” de los asuntos públicos (Downs habla de la “limitada información de los votantes”), pues, salvo de lo que pueda obtener entreteniéndose leyendo los diarios, solo invertirá en información cuando el beneficio que habrá de representar para él estudiar los programas y las plataformas a fin de identificar el voto que lo favorecerá, resulte positivo o valga la pena; es decir, si la diferencia de valor entre el resultado electoral “correcto” es superior por comparación al “equivocado”, multiplicado por la probabilidad de que un cambio en su voto modifique el resultado de la elección. Pero, dado que esta probabilidad es muy pequeña, este ciudadano tenderá a mostrarse “racionalmente ignorante” de los asuntos públicos.

Este “racional bajo conocimiento” de los asuntos públicos del votante mediano, explica la eficacia de los grupos de presión para lograr sesgos en los resultados eleccionarios. Explica, por otro lado, la usual inversión de los gobiernos en gastos de publicidad oficial y su preocupación por el control de los medios (periódicos y televisión) que “entretienen” al votante mediano y resultan finalmente las únicas fuentes de datos a los que tendrá éste acceso antes y después de su voto.

Por otro lado, los individuos que por razones de la actividad a la cual se dedican normalmente están inducidos a tener que “especializarse” en el conocimiento de ciertos asuntos públicos, podrán obtener una recompensa grande en bienes privados, pues serán expertos en la materia estudiada para su provecho.

Los grupos de presión, por su lado, proporcionan “bienes colectivos” a grupos de intereses especiales, nuevamente porque el conocimiento de los votantes es imperfecto. Por lo tanto, la información y el debate sobre los bienes colectivos resulta asimismo un bien colectivo.

Las noticias extravagantes, emotivas y divertidas, incluyendo la política, son las que más demanda la gente —simplemente porque son una forma de distracción y diversión— más allá de la poca trascendencia de la noticia o mensaje.

En el aspecto de la política económica, el conocimiento de los efectos económicos de las medidas gubernamentales es mucho más complejo y difícil de entender. Se debe incurrir en costos de transacción importantes para poder opinar con fundamentos. Algunas políticas sociales controvertidas reciben no obstante acuerdos o consensos generales, como ser mejorar la Salud o la Educación, pero la cuestión micro necesaria para llevarlas a cabo sólo son accesibles al grupo minoritario organizado y que “vive” de la actividad.

Lamentablemente el problema de los costos de transacción en las decisiones colectivas no solo alcanza al votante mediano, también alcanza a los propios representantes en el gobierno. De allí que en los congresos, por ejemplo, existan bancadas con grupos de representantes especializados en determinados temas. Ellos forman parte de las Comisiones de cada cuerpo destinadas a brindar informes a los demás representantes al momento de tener que decidir el voto en las propuestas. Definitivamente los lobbistas que tengan llegada a esas Comisiones, tendrán un poder político muy superior al votante mediano.

Douglass North (1990) fue quien contribuyera al desarrollo de la teoría de la política económica basado en el enfoque de los “costos de transacción”[93]. Su visión del tema de la toma de decisiones colectivas complementa a la de Olson precisamente en el problema de imperfección de los mercados que restringen la toma de decisiones de los agentes o actores sobre una base “racional”.

En ese aspecto, North subraya que los modelos de elección racional parten de dos presupuestos básicos de la teoría neoclásica, a saber:

a)la “racionalidad instrumental”, que significa que los actores tienen modelos correctos para interpretar la realidad; y

b)los “mercados eficientes”, usualmente implícita en tales modelos.

En contradicción con ese escenario neoclásico, irrumpe North con la noción de “costos de transacción”, que implica que:

a)la información es “costosa”;

b)los actores usan modelos “subjetivos” —es decir, no necesariamente entienden la realidad “objetiva”— para explicar su entorno; y

c)los acuerdos se cumplen solo imperfectamente (“enforcement imperfecto”), o sea, en medir y hacer cumplir el intercambio de derechos.

Llegado el turno de analizar los mercados políticos, se llega a la conclusión de que se trata de mercados eminentemente imperfectos. En los mercados con información costosa surgen decisiones no necesariamente “racionales” de los actores, desde el punto de vista de lo que habrían de hacer de tener ellos el acceso a bajo costo de la información correcta. Las decisiones del votante mediano habrán de ser motivadas por un cálculo económico costo-beneficio subjetivo y no real.

Lamentablemente, en este caso, el dilema puede que no se solucione adecuadamente con el servicio de Justicia, pues los jueces solamente pueden dictar sentencia en base a las pruebas y argumentos que presenten y esgriman las partes en litigio, las que sin dudas tendrán acceso a la información relevante de los datos reales de manera no necesariamente equivalente, no obstante el asesoramiento y los correspondientes “costos” que pudieran financiar y acceder en tal caso cada uno.

De lo anterior surge clara la importancia de toda organización institucional que permita asegurar el enforcement en el cumplimiento de las leyes y de los contratos, tendiente a asegurar el respeto de los derechos de propiedad, base fundamental de cualquier sistema económico. Se entiende quizás también lo relevante que resulta el conocimiento que puedan tener los jueces en el análisis de los argumentos esgrimidos por las partes, aún contando con el apoyo de los expertos y peritos que habrán de ser necesariamente consultados.

En palabras de Olson (1992), citado por Saiegh (1998), “…a veces cuando cada individuo considera sólo sus propios intereses, un resultado colectivo de carácter racional emerge automáticamente…”, sin embargo a veces “…no importa cuán inteligentemente cada individuo persiga  sus intereses, ningún resultado social de tipo racional puede emerger espontáneamente —sólo una mano o una institución apropiada puede hacer surgir resultados que sean colectivamente eficientes” (sic)[94].

(iii) Riesgo, Incertidumbre e Instituciones

A partir del trabajo de Frank Knight sobre Incertidumbre y Risk, Uncertainty, and Profit”) es posible identificar la diferencia entre los conceptos de “riesgo” e “incertidumbre”, según se enfrenten eventos futuros con la posibilidad de poder medirlos, diversificarlos y/o mitigarlos, y la capacidad por tanto de los agentes de actuar sobre ellos (riesgo); o, por el contrario, cuando los eventos no son medibles y son no computables, y, consecuentemente, imposibles de poder influir sobre ellos (incertidumbre).

En efecto, como señala Daziano (2012) en una reciente nota, recordando a Knight, el riesgo es la duda que enfrenta el agente económico en la toma de decisiones de características “no sistémicas y diversificables” y, por ende, puede ser reducida razonablemente por ellos. El riesgo es “no sistémico” porque el agente puede tener injerencia sobre él, y es “diversificable” porque puede ser medido, diversificado y mitigado. Por ejemplo, esto es lo que los productores agropecuarios hacen al operar en zonas distintas (diversificando el riesgo climático), al contratar seguros o al fijar precios a futuro, es decir, reconocen un riesgo a nivel empresa e intentan mitigarlo con este tipo de actividades para reducir su posible impacto.

Es más, la reducción del riesgo no sistemático diversificable por parte de los agentes económicos que operan en el sistema es una fuente de ventajas competitivas; en palabras de Michael Porter, cuanto mejor alineadas estén las cinco fuerzas, menor será el riesgo que esa empresa tendrá por operar en el mercado[95]. En definitiva, es imposible que el productor tome decisiones productivas sin asumir un cierto riesgo, lo cual no implica que no sea posible lograr reducir este riesgo por medio de distintas herramientas. La mejor combinación de estrategias dependerá de cada productor porque las posibilidades de enfrentar situaciones de riesgo y la preferencia por mayores o menores niveles de riesgo dependen de cada individuo.

En contraposición, la incertidumbre es sistémica y no es diversificable y, por ende, no puede ser medida ni mitigada. Surge por el solo hecho de llevar a cabo una actividad, está determinada por el sistema económico, es decir, que los agentes no pueden actuar sobre ella directamente y será mayor o menor dependiendo de varios aspectos. Uno de los más importantes es “el escenario institucional” en el cual actúa.

Los aportes de Oliver Williamson (Premio Nobel de Economía en 2009), con referencia a la incertidumbre, dan un rol preponderante a los tres atributos de las transacciones que las firmas deben considerar para establecer la mejor estructura de gobernancia posible (mercado, integración vertical o contratos), para intentar reducir costos de transacción[96]. A partir de los aportes de Porter y Williamson puede así entenderse ciertas estrategias de los agentes económicos tendientes a reducir riesgos y también a acotar la incertidumbre que plantean los gobiernos, en particular, aquellos de baja calidad institucional. Por ejemplo, la manera en que la industria automotriz ha organizado sus inversiones y lazos comerciales dentro del MERCOSUR (Argentina y Brasil), por el cual plantas industriales de una misma marca radicadas en ambos países coordinan la producción de automotores de diverso tipo, da una muestra inteligente del sector privado para generar de hecho restricciones al accionar gubernamental de ambos países; acciones que pudieran generar incertidumbre, limitando de hecho posibles actitudes independientes de los gobiernos que de decidir políticas económicas cambiantes pudieran poner en alto riesgo sus inversiones[97].

Como lo definiera Douglass North, las instituciones son precisamente el “conjunto de restricciones” creadas por el hombre para estructurar a las interacciones políticas, económicas y sociales, que pueden ser formales (constituciones, leyes, pactos, acuerdos internacionales, o simplemente, derechos de propiedad) o informales (sanciones, tabúes, costumbres o tradiciones), o sea las “reglas de juego” que rigen en una sociedad.

En ambientes institucionales frágiles, donde se dan permanentes cambios de las reglas de juego, un bajo enforcement (cumplimiento efectivo) de la ley, una mayor dificultad para prever situaciones conflictivas que redundará en una mayor “incompletitud de los contratos” y, por consiguiente, mayores incentivos para actuar oportunistamente; la incertidumbre será mayor y, consecuentemente, los costos de transacción también serán mayores.

(iv)Los grupos de influencia, la búsqueda de rentas y los equilibrios de Nash

Por lo expuesto previamente, el tema de las relaciones de agencia “formales” indicadas por la Figura 5 no habrá de lograr evitar sin embargo sesgos no deseables o dificultades desmejoradoras del funcionamiento de las democracias representativas. También influye la “estructura informal” que opera en el sistema.

La Figura 7 muestra el accionar de los denominados “grupos de influencia” o “grupos de presión”, organizaciones que nuclean a diversos grupos de individuos unidos por algún interés común. Cada grupo intentando influir en las decisiones de cada estamento de la organización formal, usualmente detentando distinto “poder de llegada” o de “amenaza” en los términos de teoría de los juegos.

Los “Grupos de Influencia” conforman organizaciones o corporaciones que en muchos casos gozan de jerarquía legal o formal, como ser las uniones empresarias o los sindicatos de trabajadores, y en otros la influencia se ejerce a través de organizaciones que pueden no identificar ese interés común de manera tan explícita, como grupos de empresarios o de trabajadores nucleados en organizaciones no formales o no jurídicamente reconocidas, las asociaciones deportivas y “las barras bravas” —comunes en el deporte del fútbol—, los medios de comunicación privada y pública, incluyendo la información pública de la gestión gubernamental o la propia publicidad oficial, utilizada con sesgos proselitistas y no como mecanismo para mejorar la información y reducir las asimetrías en la relación de agencia, las asociaciones técnicas de diverso cuño —ingenieril, jurídico, económico, sociológico, etc.—, o las ONG, también identificadas con ciertos objetivos que luego son tergiversados con fines no explícitamente o muy difusamente contemplados en sus estatutos.

Figura 7

ESTRUCTURA INFORMAL EN UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Los grupos de interés normalmente constituyen asociaciones con un diseño institucional que intenta minimizar el dilema de Olson del débil incentivo “racional” de la no contribución con el esfuerzo individual a la acción colectiva, mediante el expediente de los ya citados “incentivos selectivos” de Olson, al obligar a los reunidos en la misma actividad a contribuir con aportes al sostén de la organización y a premiar con estímulos económicos la contribución individual (por ejemplo, pago de cierta suma de dinero por la asistencia a concentraciones y/o movilizaciones), al tiempo que quienes conduzcan la institución como “agentes” tengan el poder de sesgar su accionar dentro de su propia relación de agencia con los agremiados (el principal).

Los grupos de presión así organizados tratarán de ejercer su influencia tanto sobre los votantes mediante campañas de diverso cuño para sesgar el voto según sus intereses particulares. Lo harán también sobre los representantes; de hecho es común la mecánica de financiar campañas políticas para luego los exitosos de la votación actuar como lobbistas de esos intereses en las decisiones gubernamentales[98]. Finalmente, sobre la estructura burocrática del Estado, tratando de influir en las decisiones “técnicas” que habrán de beneficiar al grupo.

Todas esas influencias pueden tener visos de legalidad, en cuanto a consistir en divulgar ideas o teorías, o simplemente publicidad de marcas, que benefician al grupo, pero en otros casos pueden estar contaminadas por acciones corruptas, es decir, por simple delincuencia de índole penal.

Los resultados de la actividad política pueden por tanto ser bastante diferentes a la correspondiente a una definición pareto-eficiente que optimice el bienestar general. El resultado será un equilibrio de Nash, donde el peso relativo de los poderes de amenaza ejercido por los grupos que operan en el juego político de la democracia representativa habrán de ser los que definirán la función objetivo que se optimice en la práctica. La clase política formando parte de uno de esos jugadores junto con las corporaciones privadas y mixtas operando en la economía.

¿Cuáles son los seguros o los reaseguros que pueden imaginarse para evitar o al menos reducir o limitar estas distorsiones?

Sin lugar a dudas los organismos de control deberían cumplir ese rol esencial. Como ser en el caso argentino la Sindicatura General de la Nación, la Auditoría General de la Nación y el Consejo de la Magistratura. La primera dependiendo del Poder Ejecutivo; la segunda del Poder Legislativo y la tercera de un compuesto integrado por ambos poderes y organizaciones representativas paraestatales del área jurídica.

Sin embargo, estas instituciones también están sujetas a la posibilidad de ser cooptadas por los grupos de influencia antes mencionados. De manera que la debilidad institucional no siempre podrá curar esas distorsiones, frustrando los fines esperados de mejorar la información y el control de los agentes.

(v) El burócrata maximizador de presupuesto

La aludida miopía del principal respecto a la información que posee el agente —en algunos casos al menos parcial— induce a que éstos, conscientes de la misma, se vean inducidos a perseguir con su accionar intereses que responden a su propia función objetivo y no a la del principal.

En la literatura sobre este tema suele recurrirse a la formulación que adelantara Niskanen (1971) sobre el principio del “burócrata maximizador de presupuesto”[99].

La idea subyacente es que quien maneja un presupuesto público tendrá un fuerte incentivo personal por aumentar su tamaño. Mayor presupuesto implica mayor poder para ejercer en su mandato, al tiempo de estar muy cercano al logro de rentas fruto de la negociación sobre el destino del gasto.

La Figura 8 (a) y 8 (b) ofrecen una explicación al razonamiento de Niskanen. Ante un proyecto público —imagínese por ejemplo un camino de acceso a una ciudad o pueblo— cuya dimensión registra rendimientos o beneficios decrecientes a mayor tamaño y costos marginales por kilómetro pavimentado constantes, la decisión óptima desde el ángulo del bienestar social sería un proyecto con una inversión de tamaño G*.

Figura 8

En ese nivel se igualan el beneficio marginal y el costo marginal. Un gasto mayor —por detalles de ornamentación, por ejemplo— podría generar un gasto de G_0. Es probable que el burócrata movido por el interés personal busque ese nivel G_0 y no el nivel G*. Sus informes técnicos estarán de alguna manera diseñados para resaltar que los beneficios del gasto superan a los costos, lo cual es correcto. Sin embargo, una reducción de ese gasto, y consecuente menor presión tributaria, estaría generando un beneficio mayor en la asignación de esos recursos en otro sector alternativo de la economía

En la literatura sobre el tema se ha sugerido establecer límites al gasto como una forma de evitar esa posibilidad de mala asignación de recursos. Las “reglas numéricas” a las que se alude más adelante, buscan de alguna manera reducir el riesgo de que ese comportamiento generalizado conduzca al déficit, adicionalmente a la propia cuestión de eficiencia en la asignación de recursos. Una restricción al gasto de tamaño G● como la indicada en la figura, permitiría evitar el nivel G_0. Pero es claro que con esa restricción operante, como la graficada en la figura, la decisión sería no estrictamente eficiente, dado que el proyecto en su nivel G* es superador desde el punto de vista del bienestar social. El tema es que no resulta posible medir con exactitud esa magnitud. Solo se debe confiar en el informe técnico del burócrata. La idea o la posible justificación subyacente en establecer una restricción operante del tipo indicado, es asumir que el eventual menor rédito social (siendo Bmg > Cmg), sería el costo de una prima de seguro que se paga socialmente en aras de evitar comportamientos riesgosos desde el ángulo micro y macroeconómico.

Las relaciones de agencia son abundantes y vigentes en muchas organizaciones sociales, tanto del ámbito privado como del ámbito público. Es decir, esta no es una característica única o exclusiva del mercado político, sino de todos los mercados privados y públicos. Está presente en toda sociedad anónima, en todo club deportivo, en toda ONG, o en  cualquier organización o asociación colectiva que pueda imaginarse. En el caso privado, por ejemplo, el sistema comentado en el apartado 3.7. del capítulo anterior, de los “bonus”, o títulos que se otorgan a los gerentes con vistas a tener participación en las utilidades de la empresa, ha sido un mecanismo ideado para generar controles cruzados del propio personal, dado el incentivo que produce la mejora en la rentabilidad de la firma y el valor consecuente de mercado del bonus.

Finalmente, la existencia de ese incentivo del agente a maximizar su propia función objetivo, dentro de la cual habrá de estar presente muy probablemente su intento de maximizar el gasto, ha de ser contaminada o acrecentada en un escenario de fuerte influencia de los grupos de poder y por el eventual clima de corrupción que surja de su interacción recíproca.

(vi) La trilogía “Democracia-República-Federalismo”

(a) El concepto de “trilogía”

El significado del término “trilogía”, según puede consultarse en Wikipedia[100], es de origen griego (τριλογία, de tres-logos: “tres discursos” o “tres textos”) y en la Greciaclásica se refería al conjunto de tres tragedias presentadas a concurso por cada uno de los autores que competían por conseguir el premio en los certámenes que se celebraban en las fiestas en honor de Dionisio.

De esa experiencia histórica resulta el interpretar a una trilogía como un conjunto de tres obras artísticas que forman una unidad en base a algún elemento de su contenido (en una obra artística: continuidad argumental, coincidencia del protagonista, etc.).

El filósofo griego Platón, por ejemplo, concibió una cosmología compuesta por tres realidades: Dios, ser absoluto y causa primera, Logos, o razón universal, y Anima Mundi, alma universal emanada de Dios, que anima y gobierna el mundo visible. En otras ocasiones, la trinidad platónica es descrita como las ideas de Bien, el resto de ideas inteligibles que proceden del Bien, y las ideas materializadas o mundo visible[101].

La trilogía se planteó de una manera impactante en el ámbito de la religión con la irrupción de cristianismo y la noción de la “santa trinidad” (Padre, Hijo y Espíritu Santo), que planteara un largo debate teológico dentro de la fe cristiana misma, luego de su escisión del “unitarismo religioso judío” y enfrentar el dilema “monoteísmo versus politeísmo”. La Iglesia Católica pudo finalmente convenir que hablar de la santa trinidad, en primer lugar, se refiere a un principio de fe y, desde el ángulo de la teología, debe interpretarse como la expresión de un único Dios en tres modalidades de su presencia.

Desde el ángulo del catolicismo, la perspectiva de Tomás de Aquino sirve para explicar el misterio de la Trinidad (cf. Ef. 4,30). Ella puede interpretarse como el hecho de que todo ungido presupone por lo menos tres elementos: el que unge, el ungido y la unción. Se hace referencia entonces a tres personas: el que unge: Dios Padre[102]; el ungido: Dios Hijo (Jesúsel Mesías, el Cristoungido de Dios)[103]; y la unción: Dios Espíritu Santo[104] . De manera que el contacto de Dios con sus fieles sigue esa secuencia, a través de la cual finalmente Dios intenta entrar en sus almas. Pero ello solamente sucede si la fe de las personas lo hace posible[105]. Abrir el corazón o el espíritu para que Dios llegue a destino[106].

El común denominador de las trilogías o trinidades reseñadas son, por tanto, la expresión de una conexión que existe entre tres elementos que constituyen en realidad una unidad conceptual. Y por ello el título de este punto, que liga a la democracia, la república y el federalismo como constituyendo una trilogía que no debe descuidarse, por lo que ya se expuso en los puntos previos, y por lo que se expone seguidamente.

(b) La relación entre democracia, república y federalismo

El sistema democrático, el sistema republicano y el sistema federal aluden a tres diseños de la organización social en base a las cuales habrán de tomarse las decisiones del colectivo. La democracia implica el reconocimiento del poder de decisión original en cabeza de los ciudadanos; la república alude a una modalidad del diseño institucional que define cómo ese poder es ejercido por los representantes —inherentes a una democracia indirecta— y, el federalismo, alude a la distribución de esa representatividad en ámbitos geográficos diferentes pero constitutivos de un mismo país o región de convivencia común.

En efecto, la democracia es la forma de organización de un colectivo cuya característica predominante es que la titularidad original del poder reside en la totalidad de sus miembros, haciendo que la toma de decisiones responda a la voluntad colectiva de los miembros del grupo. Una democracia representativa es la forma de organización del Estado por la cual las decisiones colectivas son adoptadas por los ciudadanos mediante mecanismos de participación indirecta que confieren legitimidad a los representantes. En sentido amplio, democracia es una forma de convivencia social en la que “los miembros son libres e iguales y las relaciones sociales se establecen de acuerdo a “mecanismos contractuales“(sic)[107].

Una advertencia que surge —usualmente de quienes tiñen o sustituyen al término “democracia” por el de “democracia del pueblo” o “democracia popular”— es el de no confundir a la institución “República

“ con “Democracia”, pues ambas aluden a principios distintos, y se afirma que “la república es el gobierno de la ley mientras que democracia significa el gobierno de la mayoría”[108].

Esa afirmación puede arrojar la duda respecto a si la noción de un “Estado democrático” significa por lo tanto una organización no legal, lo que implicaría necesariamente un gobierno dictatorial ausente de control más allá de las elecciones generales. En realidad, no es así por cierto, pues una democracia requiere de los aludidos “mecanismos contractuales“ para operar en la práctica, y en ese sentido parece ingenuo imaginar un contrato simple por el cual los ciudadanos por determinados períodos de tiempo concedan poder absoluto a quien gobierne para que tome decisiones en su nombre.

Sin dudas, un sistema no republicano, por ejemplo monárquico, no podría tildarse de democrático, aún cuando el monarca no fuera designado por “revelación divina” sino por voto mayoritario de su pueblo, pues el monarca no necesitaría de la convalidación del voto de los ciudadanos para cada una de las múltiples decisiones que debe adoptar; en todo caso su existencia puede atribuirse a una supuesta concesión o confianza de la mayoría de los ciudadanos a que actúe de manera de  “líder benevolente”. En una democracia, esa concesión duraría por varios años hasta que la voluntad de la mayoría se vuelva a expresar en el siguiente sufragio general.

Pero en la práctica usual, las “democracias representativas” expresan los aludidos “mecanismos contractuales” mediante el diseño de diferentes tipos de gobiernos o Estados. Ese diseño debe necesariamente contemplar los problemas inherentes a la “relación de agencia” que se plantea entre el principal —los ciudadanos— y el agente —los representantes— mecanismo contractual del que derivan los problemas que se expusieran previamente.

Un escenario de baja información de parte del soberano —como caracteriza al mercado político—  genera un inevitable y excesivo margen de discrecionalidad de los representantes, con el consecuente abuso de las denominadas decisiones “meritorias” o “preferentes”, como fuera explicado en el Capítulo 3. Y la manera en que actúan los representantes, ante las dificultades de monitoreo de su accionar de parte del principal (los votantes), lamentablemente no siempre habrán de denotar “benevolencia” y “respeto de la mayoría que lo puso en el poder” y las experiencias que es posible recoger en la mayoría de los países del mundo, claramente dan prueba de actitudes violatorias —y en muchas circunstancias corruptas— respecto a lo que supuestamente eran los deseos, aspiraciones y/o esperanzas que la mayoría habría expresado al momento de emitir su sufragio.

Por lo expuesto, el esfuerzo de algunos académicos en remarcar el error de no separar la noción diferencial de “democracia” de la noción de “república”, induce a precisamente cometer un error mucho mayor o más grave al no tener en cuenta de su evidente vinculación con los resultados del régimen democrático de gobierno, formando así parte —junto con el “federalismo"— de una verdadera “trilogía”.

Dado que la república es una organización social por la cual los representantes habrán de actuar con un “poder discrecional limitado”, es decir, sujeto a “reglas” articuladas en una distribución “horizontal” del poder en tres instituciones —lo que la diferencia de una monarquía absolutista— habrá de intentar que los gobiernos que administran al Estado no se alejen de la denominada “benevolencia”. En efecto, la república implica un sistema de gobierno donde el poder de decisión de los gobernantes —derivado del mandato democrático de una mayoría— se encuentre reducido o acotado al estar regido por el principio de división de poderes, es decir, sin un monarca que decida a su voluntad exclusiva decisiones que afectan a todo el colectivo.

Lo contrario sería una democracia “débil” o “seudo-democracia”, vulnerable al riesgo extremadamente alto que los representantes violen fácilmente el “compromiso contractual” de actuar según los deseos del “principal”, el “soberano” o los “ciudadanos”. Y nótese que en este párrafo no se incluye el término “mayoría”, aunque naturalmente quien gobierna surge de un voto de una “mayoría simple”. La aclaración se debe a la posibilidad de que el gobernante actúe maximizando el bienestar exclusivamente de esa mayoría circunstancial que lo ha puesto en el poder. El dilema de Condorcet vuelve a la mente, cuando se habla de una mayoría “circunstancial” y los riesgos del manejo sesgado de agenda de los gobiernos de turno ya analizado.

La “dictadura de la mayoría” que podría fomentarse con un diseño simple de una democracia, guiada exclusivamente por representantes que “solamente” velan por los deseos de esa mayoría simple, se ha intentado limitar a su vez mediante el criterio de asegurar la presencia y el voto permanente de las minorías en el cuerpo central de la república, que constituye el Congreso o Poder Legislativo;[109] poder al cual se le asigna la potestad de dictar las “leyes”, es decir, los reglamentos que permiten en la práctica cumplir con los principios esenciales del respecto a los derechos y obligaciones que establece la Constitución —ley suprema que también es dictada por un congreso especial elegido, nuevamente, democráticamente—. El poder ejecutivo, aún en los sistemas denominados “presidencialistas” es un poder administrador.[110]> Como “administrador del gran consocio Estado”, debe “ejecutar” (de allí su nombre, ¿verdad?) la voluntad de los votantes a través de sus representantes en el Congreso. Y, como si esto no fuera poco, la república prevé finalmente el tercer poder, el Judicial, destinado a velar para que las “reglas” que la constitución y las leyes que se dicten dentro de su encuadre por el legislativo, no se violen.

¿Cómo, entonces, imaginar una democracia sin contar con el condimento institucional necesario de una república? u otro sistema diferente, diseñado para similares fines, como la monarquía parlamentaria.

El otro componente de la trilogía es el “federalismo”. Aún cuando existen en la práctica una mayoría superlativa de países unitarios en el mundo —los países federales claramente son minoría— éstos son coincidentes en haber sido adoptados por países de mayor extensión territorial y relativa menor densidad de población (ver Cuadro 7 y Figuras 9 y 10).

El diseño federal en esos países coadyuva a una mejor o más fidedigna representatividad de los gobernantes elegidos por los pueblos que, de no contar con autoridades regionales y/o locales, serían afectados por decisiones colectivas centralizadas —sin la debida correspondencia entre éstas y los deseos del soberano[111]>— de manera que la descentralización y correlativa división “vertical” del poder de los gobernantes, mejora nuevamente la performance de la democracia.

Cuadro 7

Figura 9

PAÍSES FEDERALES EN EL MUNDO

Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Forma_de_Estado

Figura 10

PAÍSES UNITARIOS EN EL MUNDO

Fuente:http://es.wikipedia.org/wiki/Forma_de_Estado

Como conclusión, el análisis de los problemas de consistencia lógica del procedimiento democrático del voto por mayoría simple, los problemas de agencia en una democracia representativa, la trilogía y la existencia de otras instituciones ad hoc destinadas a mejorar los reglas de operación que se analizan a continuación, referidas todas a la manera en que los Estados o los Gobiernos habrán de ser gestionarlos, tiene el objetivo de destacar la importancia superlativa para toda sociedad el respetar en forma permanente las reglas de juego social —el contrato social básico y las leyes electorales permanentes— pero asimismo, el de las reglas de procedimiento republicanas y federales, que aseguren finalmente el ejercicio pleno de la libertad de los ciudadanos, minimizando las conductas autocráticas de los gobernantes de turno, que invadan a las decisiones colectivas con las características de los denominados “bienes meritorios”; adicionalmente, evitar que ellas sean ejercidas con manipulaciones sesgadas de los poderes de turno.

(viii) Los diseños electorales y el sistema D`Hondt en la elección de los representantes

Los mecanismos de control cruzado y el establecimiento de límites al poder absoluto de los gobernantes de turno que ofrecen el sistema republicano y el federalismo, no siempre lograrán su objetivo si al mismo tiempo no se logran diseños de procedimiento electoral que coadyuven al logro al que aspiran estos regímenes constitucionales.

Un tema que resulta importante en toda democracia representativa es garantizar el disenso y el libre debate de las ideas, como ya se mencionara. Ello permite mejorar la información de los votantes al tiempo de poner a prueba la consistencia de las políticas que se pretendan implementar. Para que ello sea de alguna manera garantizado, el sistema electoral puede prever que las minorías tengan representación en los cuerpos legislativos, cualquiera pueda ser el resultado de una elección que, contrariamente, por mayoría simple entregara el poder soberano exclusivamente al grupo político que ganara las mitad más uno de los votos.

El poder absoluto corrompe e induce muy rápidamente a comportamientos “leviatánicos” de los gobernantes de turno, dañando seriamente el desenvolvimiento del modelo democrático. En virtud de este riesgo el sistema de elección de representantes según fuera ideado en 1878 por Victor d'Hondt [112] permite asegurar la participación de las minorías en los cuerpos legislativos. Una cantidad muy grande de países aplican el sistema en la asignación de escaños de los cuerpos legislativos, entre ellos la Argentina[113].

El ejemplo siguiente es una muestra sencilla de cómo opera el sistema D´Hont destinado a determinar la distribución de bancas a cubrir en un cuerpo legislativo —como la Cámara de Diputados — simulado para el caso de cuatro partidos políticos disputando cinco escaños en una elección.

En el Cuadro 8 se presentan los datos del ejemplo y el procedimiento de cálculo.

Cuadro 8

En el cuadro se muestran en primer lugar, a la izquierda, el total de votos obtenidos por cada uno de los cuatro partidos (A, B, C, D) y, a la derecha, el divisor de los votos obtenidos que va desde 1 a 5, pues 5 es el número de bancas a cubrir. Si el número de bancas a cubrir fuera mayor, por ejemplo de 7 escaños, entonces el divisor tendría un rango de 1 a 7 y el cuadro por tanto agregaría dos renglones más. La aplicación del divisor a los votos obtenidos por cada partido dan las cifras indicadas en el cuadro ordenados según los votos logrados.

El siguiente paso es identificar en el Cuadro 8, de mayor a menor, los 5 valores más altos que resultaron de aplicar los divisores a los votos obtenidos por cada partido. Ellos son:

150.000 (correspondiente al partido A en el divisor 1)

90.000 (correspondiente al partido B en el divisor 1)

75.000 (correspondiente al partido A en el divisor 2)

60.000 (correspondiente al partido C en el divisor 1)

50.000 (correspondiente al partido A en el divisor 3)

El valor 50.000 correspondiente al último divisor se denomina la “cifra repartidora” y es el número que se utiliza para dividir el total de votos obtenidos por cada partido para calcular el número de bancas que le corresponde asignar. De manera que el cálculo aplicado a los votos obtenidos por cada partido resulta:

Para el partido A: 150.000/50.000 = 3 bancas

Para el partido B:   90.000/50.000 = 1 banca

Para el partido C:   60.000/50.000 = 1 banca

Los valores de los cocientes son números enteros, es decir, se desprecian los decimales. En el caso del partido D queda sin ninguna banca pues sus votos totales son menores a la cifra repartidora. El cálculo del sistema D´Hont ha logrado garantizar así la representación de las minorías que han obtenido una cantidad de votos suficientes, mayores o equivalentes al menos a la cifra repartidora.

Cabe por último mencionar que en términos de las elecciones generales, el efecto que finalmente tenga el sistema D’Hondt, depende también de otros factores, en especial el número de circunscripciones electorales. A mayor cantidad de circunscripciones, mayor será la incidencia del método D’Hondt, permaneciendo como gravitante, no obstante, el tamaño de las circunscripciones como la causante decisiva del mayor o menor grado de proporcionalidad (o desproporcionalidad) que arroje el sistema electoral.

Al compararlo con otros métodos que se han ideado (el método Imperiali, el método Sainte Lagué, el método Igualado, el método danés, el método Huntington), algunos autores —como Frediani[114]— señalan que no obstante la ventaja generada por el sistema D’Hondt al garantizar la representación de las minorías en el Congreso, se aduce que genera un sesgo a favor de los partidos mayoritarios y discrimina en contra de los menores cuanto mayor sea el número de bancas a cubrir —para el número de bancas tendiendo a infinito, el método D'Hondt reflejaría exactamente la importancia porcentual de cada partido— y, cuanto menor el número de diputados a elegir por distrito, más injusto resulta, pues concentra “el premio” en el primero y eventualmente también en el segundo, pero resta representación a los demás. Fedriani cita el caso argentino, aduciendo que esa situación ocurre en la mayoría de las provincias argentinas que deben elegir no más de 3 diputados nacionales cada 2 años. Las excepciones serían según el autor las provincias de mayor población como Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Tucumán y Mendoza. Estos argumentos y otras críticas adelantadas también por otros estudiosos del tema han sido asimismo rebatidos[115].

(viii) Sobre las reglas de procedimiento, las reglas de transparencia y las reglas numéricas en las decisiones fiscales de los gobiernos

Sobre el tema analizado en este apartado, la teoría económica ha aportado algunos principios generales tendientes a la mejora de la relación de agencia en las democracias representativas. Particularmente con relación a las políticas fiscal y financiera de los gobiernos, mucha ha sido la preocupación por introducir mecanismos de control y diseños institucionales apropiados en aras de asegurar particularmente los equilibrios macrofiscales de largo plazo, en el cual juegan un importante rol no solamente la política fiscal referida al gasto público, sino asimismo la de su financiamiento con los tributos, o bien, con el uso del crédito público.

Las reglas de transparencia tienen que ver con normas que establezcan la exigencia a los gobiernos de informar a los ciudadanos sobre la marcha de las variables fiscales y financieras, y demás datos relativos a su gestión. Información que debería estar disponible por medios de fácil acceso, como Internet, y ser auditables por entes no solo públicos del propio Estado (como Sigen y AGN) sino de entes privados que los soliciten o consulten.

Las reglas de procedimiento se refieren a lograr diseños institucionales que generen mecanismos de incentivos proclives a inducir a los funcionarios y técnicos que operan los entes del Estado de manera que coadyuven a la eficiencia-A y a la eficiencia-X, evitando en cambio situaciones por las que las funciones objetivo propias del accionar de tales personas colisionen con los intereses del principal (los ciudadanos votantes) o el llamado “interés general”.

Finalmente, las reglas numéricas —también identificadas como “reglas macrofiscales”— son las normas que establecen ciertos límites cuantitativos a variables fiscales y financieras clave para asegurar los llamados fundamentals o magnitudes de las variables claves de la economía, como el tamaño del gasto público en relación al PIB, al tamaño de la deuda pública con relación al mismo PIB o de los recursos corrientes, etc.

En el apartado 17.4. y 17.5. del Capítulo 17, al tratar temas referidos al monitoreo de las políticas fiscales y financieras de los gobiernos, se presenta un análisis detallado de ciertas restricciones a la autonomía fiscal y financiera en los sistemas federales, y de las reglas indicadas previamente, que amplían las características y la justificación del control de la gestión gubernamental.

ix) La Moral y las Instituciones

El desarrollo previo conduce a resaltar la importancia que tiene el diseño institucional que regule el accionar de los representantes de todo gobierno elegido para gestionar al Estado. Pero la pregunta relevante a formular en ese diseño es “¿cuáles o qué tipo de instituciones?”.

Hasta el punto anterior se ha explicado a través de la trilogía y las reglas complementarias sugeridas, la intencionalidad de todas ellas de que en todo momento o circunstancia se respete y no se burle los deseos del soberano, es decir, la voluntad de los ciudadanos expresada a través del voto. Pero si algo ayuda a entender lo complejo del esfuerzo que esta aparentemente simple enunciación plantea, la tarea comienza y vuelve con recordar el famoso dilema de Condorcet, con el cual iniciáramos este capítulo; se trata de la conducta multimodal que suele presentarse en los procesos eleccionarios. Esa conducta multimodal significa cambios circulares y aparentemente contradictorios de las personas al momento de tener que optar por determinadas posibles decisiones a tomar, y que naturalmente afectan a todo el grupo social de pertenencia.

Independientemente del tema del manejo de agenda que posibilita esa conducta multimodal, las conductas cambiantes responden no solo a situaciones muchas veces emotivas que enfrentan las personas al momento de votar, sino a su vez a “los principios” que anidan de manera algo más permanente en su mente. Pero esos principios de mayor permanencia que los aspectos meramente emotivos y circunstanciales, también sufren cambios a lo largo del tiempo; ellos son fruto de los procesos culturales y educativos que van experimentando o absorbiendo las personas.

Quizás el comportamiento cambiante debido a esas influencias, pueda ser categorizado dentro de las causales analizadas antes y que identificáramos como “la estrategia del voto” de los votantes; estrategias de conductas —con un gran contenido de “racionalidad subjetiva” y no “objetiva”, según Douglass North— que conducirían a esas contradicciones, precisamente porque las circunstancias o los escenarios que percibe o es “inducido” a percibir el votante van cambiando. Es decir, los “principios” arraigados en la mente de los ciudadanos sufren también modificaciones.

En la base fundamental de esos “principios” aparecen las normas “morales” de los individuos. La “moral” se la define como el conjunto de reglas o normas por las que se rige la conducta de un ser humano, en concordancia con la sociedad y consigo mismo, y la permanencia de esas normas de conducta permiten establecer “un ancla” o “gran faro” que de manera algo más permanente influye en el comportamiento de las personas dentro del grupo social y genera previsibilidad de sus acciones. Esa mayor previsibilidad significa menores riesgos e incertidumbres para todos y cada uno de los integrantes del grupo social. Y esto no es un tema menor para una sociedad que necesita de esos anclajes morales que, junto a los institucionales o legales, garanticen o resguarden el orden en el cumplimiento fiel de los contratos formales y los implícitos o no tan formales[116].

No por casualidad los grandes pensadores en economía de fines del Siglo XVIII y principios del Siglo XIX —identificados como “los autores clásicos”— no representaban personas simplemente dedicadas al comercio o a los negocios, artesanos o trabajadores comunes, ni siquiera simplemente “economistas”, profesión que estaba lejos de existir como se la observa hoy día, sino esencialmente moralistas, filósofos, sociólogos y politólogos que intentaron sistematizar los comportamientos económicos de la sociedad. Caben sin dudas ser citados con ese perfil de formación a personajes como el “moralista” Adam Smith (1723-1790), y el “filósofo-politólogo” Karl Marx (1818-1883), para mencionar a los dos representantes destacables quizás polares de todo un arco mayor del pensamiento moral y filosófico que existían en esos tiempos.

Pero la “moral” de un pueblo cambia con los tiempos. Y ella es influida por el accionar permanente de múltiples individuos y asociaciones de individuos, que históricamente han intentado modelar la conducta humana (grupos de influencia). Desde las históricas y milenarias corrientes religiosas de distinto orden, hasta las más modernas ONG, asociaciones —formales y no formales— de empresarios y de trabajadores, instituciones deportivas, medios de comunicación, academias de pensamiento científico de todas las disciplinas (derecho, economía, sociología, ciencias políticas, etc.), consejos profesionales, y otras múltiples asociaciones más, desarrollan actividades tendientes a inculcar o influir, y en algunos casos incluso obligar y vigilar al mismo tiempo a las personas en su comportamiento “moral”, según ciertas reglas.

Habrá ahora de reconocerse el complejo tramado de relaciones interhumanas que están permanentemente actuando para influir en los comportamientos de las personas. En muchas de ellas operando sobre la base de múltiples relaciones de agencia, con personajes que detentan por varias circunstancias diferente poder “de amenaza”, según la teoría de los juegos, para imponer “agendas” e inducir a determinados resultados de la decisión grupal. La mayoría de ellos actuando, por tanto, con fuertes asimetrías de información y en algunos casos además ejerciendo el rol de jugador dominante (Stackelberg-Nash)[117], aprovechando en ese escenario el dilema de la “acción colectiva” de Mancur Olson y de los “costos de transacción” de Douglas North.

La trilogía pueda que limite o modele entre ciertos límites a esas conductas de los representantes, pero cada institución es también individualmente influida por ese accionar. Los legisladores que son responsables de dictar las leyes que reglamentan el ejercicio de los derechos y obligaciones que estipulan las constituciones, pueden ser finalmente cooptados por un Poder Ejecutivo políticamente fuerte. La Justicia asimismo puede ser cooptada por ese mismo poder y, finalmente, los políticos Gobernadores de los gobiernos regionales y locales, también sufrir ese proceso de cooptación. Por último, hasta las mismas Constituciones pueden ser modificadas de manera de asegurar la permanencia en el poder de un Ejecutivo políticamente fuerte. No se estaría lejos por tanto de las monarquías absolutistas del pasado[118].

Sobre lo anterior, el régimen electoral vigente hoy en Argentina, luego de la reforma constitucional de 1994, tiene a su vez un defecto adicional sobre permanencia en el poder —más allá de la eliminación de la no reelección presidencial— debido a que la usual exigencia de las situaciones donde se prevé el ballotageque requiere del ganador el obtener más del 50% de los votos, fue modificado. En el nuevo régimen se facilita que un presidente sea reelecto y que en caso deballotagealcance el poder con un porcentaje menor al 50%[119], circunstancia que implica un apartamiento a la regla de la mayoría simple, debilitando por tanto la legitimidad del mandato[120].

La reforma constitucional de 1994 tuvo además otros ingredientes que coadyuvaron a un claro debilitamiento del régimen republicano tendiente a dar mayor poder hegemónico al Poder Ejecutivo. En efecto, como acertadamente expuso Liendo (2009), el pacto de Olivos —que abrió la puerta a la reforma de 1994— condujo a la alteración de los cimientos de la división de poderes al unificar la base electoral del presidente, ahora reelegible, los senadores y los diputados; a todos los elige directamente el pueblo sin la mediación del colegio electoral en el caso del presidente, ni de las legislaturas provinciales, en el de los senadores. Ese fue el germen de la concentración de poder que se acentuó por la constitucionalización de los decretos de necesidad y urgencia y delegados, y el establecimiento del Consejo de la Magistratura, que sustrajo al Senado un importante rol institucional en la designación y remoción de los jueces federales, quitándole al Poder Judicial la administración de sus recursos y el poder disciplinario sobre sus empleados, debilitando las garantías que fueran establecidas para su independencia. Quien controla el Consejo de la Magistratura gobierna el Poder Judicial y somete la Constitución a la supremacía del Gobierno, invirtiendo el axioma inicial[121]

Por lo expuesto, las normas legales y los reglamentos que identifican los “mecanismos contractuales“ entre votantes y gobernantes de una democracia representativa, pueden finalmente ser violados o distorsionados de diferente manera. Si el jugador dominante no fuera motivado por un espíritu de gobernante “benevolente”, de quien surgirían las decisiones eficientes y equitativas, y, por el contrario, resultase ser un representante corrupto que persigue otros “fines superiores” a los del bienestar de sus representados, puede constituir el resultado “cuasi-permanente” de una democracia extremadamente débil en su verdadera concepción y/o diseño.

Si el gobernante es corrupto y logra permanencia en su poder, muy naturalmente se conformará una sociedad corrupta. Los votantes estarán pensando muy poco en el bienestar “común” sino en la situación de salvataje personal. Quizás muchos lectores habrán escuchado o intuido expresiones de este tipo: “Todos los gobernantes roban, de manera que votaré a aquellos que al menos me permitan obtener cierta ventaja, no importa cuán corrupta ésta sea, pues finalmente nadie es santo en esta bendita tierra”[122].

Pero la historia parece arrojar algunas enseñanzas. Cuando los pueblos se corrompen y los gobiernos perduran por lapsos largos de tiempo en años e, inclusive, en décadas, los cambios circulares aparecen como los ciclos económicos de Kondrátiev, es decir, por períodos muy prolongados[123]. Y lamentablemente hay sobrada evidencia de que el cambio de esos ciclos, con las crisis económico-sociales y los cambios circulares en política ligados a ellas, resultan ser usualmente extremadamente violentos y destructivos en bienestar y en vidas humanas[124]

En el Prólogo de The Reason of Rules: Constitutional Political Economy de Brennan y Buchanan (1985), se adelanta que durante años ha habido dos esperanzas sobre la mejora de la vida social: una apoyada “en el progreso moral del hombre” (seguida por distintos tipos de predicadores) y otra que confía en el “mejoramiento de las instituciones” (también aconsejada por distintos tipos de predicadores). Para Brennan y Buchanan los progresos de la naturaleza humana ofrecen menos esperanzas que las mejoras institucionales. Entre ellas la garantía del recambio de los gobernantes parece ser una de las instituciones básicas y válvula de escape final para garantizar la libertad y el bienestar de los pueblos.

(x) Una muestra sobre “Calidad Institucional en el Mundo”

La evolución de la calidad institucional en el mundo ha sido motivo de estudio en décadas recientes. Se trata de mediciones que emplean diversos parámetros de calificación en base a los cuales se puede observar la evolución que experimentan un conjunto relevante de países, cercano a doscientos en total, de manera de obtener una medición “relativa” de cada uno, sea tanto en términos regionales como globales. Como referencia hemos considerado oportuno citar dos fuentes: la del Banco Mundial sobre “Facilidades de Hacer Negocios” (“Ease of Doing Business Rank”) y la del “Índice de Calidad Institucional” elaborado por Martín Krause.

(a) The World Bank’s Ease of Doing Business Rank

Las economías se clasifican por su facilidad de hacer negocios, desde 1 hasta 183, donde el primer lugar es el mejor. Una clasificación alta en el índice de facilidad para hacer negocios significa el entorno normativo propicio para la operación del negocio. Este índice promedia las clasificaciones percentiles del país en 10 temas como se indican luego, compuestos por una variedad de indicadores, dando igual peso a cada tema.

Las clasificaciones que se indican en el Cuadro 9 corresponden a los informes “Doing Business 2010”, que abarca el período comprendido entre junio de 2008 hasta mayo de 2011, para los quince países mejor calificados y la calificación de la Argentina (= 113).

En el Cuadro 10 se indica el cambio registrado con respecto al año previo (2009) para cada uno de los conceptos que componen la medición.

(b) El Índice de Calidad Institucional de M. Krause

El Índice de Calidad Institucional (ICI), elaborado por Martín Kause (2009), dentro del International Policy Network (Red de Política Internacional) —una ONG del Reino Unido y los Estados Unidos—, contempla siete rubros: Voz y Rendición de Cuentas, Estado de Derecho, Libertad de Prensa, Nivel de Corrupción, Competitividad, Facilidad para Hacer Negocios y dos indicadores de Libertad Económica: el Indicador de Libertad Económica del Fraser Institute y el Indicador de Libertad Económica de la Wall Street Journal Heritage Foundation (WSJ Heritage).

Como aclara Krause la medición de la “calidad institucional” es relativa, es decir mide la posición de un país respecto a otros, no respecto a un estándar de perfección. Si bien Estados Unidos es un país que ocupa la novena posición en lo que se refiere a calidad institucional, muestra debilidades que son comunes a todos los países, ya que a partir de la eliminación del patrón-oro las instituciones monetarias implementaron políticas discrecionales o, en algunos casos, ataron sus monedas a otras de países que practicaban tales políticas. Hoy día todo el sistema monetario internacional está sujeto a la discrecionalidad de las autoridades monetarias de los Estados Unidos, al ser el dólar la moneda internacional por excelencia y a las de otras monedas importantes como el euro, la libra esterlina o el yen. De la misma forma que la “discrecionalidad” jurídica significa inseguridad jurídica, la “discrecionalidad” monetaria significa inseguridad monetaria y financiera, lo cual representa una mala calidad institucional en ésta área en particular.

Cuadro 9

Fuente: The World Bank. http://espanol.doingbusiness.org/rankings.

Cuadro 10

Fuente The World Bank

Citando dos casos comparados, los guarismos para Argentina y Estados Unidos para 2009, se registra que los guarismos están muy lejos. En efecto, el ICI para un total de 184 países, ubica a los Estados Unidos en el nivel 9, mientras que la Argentina figura en el 114.

El Cuadro 11 muestra el resultado de la medición para 2009 de los veinte países mejor posicionados. El Cuadro 12 por su parte la situación relativa de los países de América Latina.

Los países de tradición escandinava, germana o anglo-sajona ocupan los primeros lugares en la región y en el mundo. Los países latinos ocupan posiciones más bajas, experimentando ahora la competencia de algunos de los que fueran países de la extinta Unión Soviética.

El Índice de Calidad Institucional del año 2009 muestra nuevamente a Dinamarca en el primer lugar, con un desempeño notable desde que comenzara a confeccionarse este indicador, ya que estuvo en el segundo lugar en 2007, pero en el primero desde entonces. Suiza vuelve a ocupar un lugar destacado. Nueva Zelanda, Finlandia e Islandia se mantienen muy estables. En esta oportunidad, se incorporan por primera vez Andorra y Liechtenstein. Estos dos países pequeños refuerzan el argumento que presentáramos en 2008, respecto a la relación entre calidad institucional y el tamaño de los países, argumentando que los países pequeños se ven forzados a ser más abiertos, a fin de superar las limitaciones de un mercado pequeño donde sería imposible autoabastecerse.

Cuadro 11

Fuente: Krause (2009).

Con respecto al continente americano, Canadá y Estados Unidos alcanzan un promedio de 0.9660 mientras que América Latina y el Caribe muestran un promedio de 0.5631. Al desglosarlos vemos que los países del Caribe obtienen un promedio de 0.6705, mientras que los de América Latina 0.4880.

Ya comentamos en la edición anterior de este informe la hipótesis de que ese diferente desempeño pudiera ser explicado por dos causas: por un lado, la herencia del “common law” británico que aseguraría un mejor nivel de respeto a la ley en países como Canadá, Estados Unidos y en los países del Caribe que fueran colonias británicas, y, por otro, el menor tamaño de los países, lo cual les impide aislarse y los somete a un mayor grado de competencia institucional, lo cual explicaría los buenos resultados de los países caribeños y también de Chile, Uruguay, Costa Rica y Panamá. Haití y Cuba son las excepciones.

Respecto a la evolución de la posición relativa en términos de calidad institucional desde que se comenzara a realizar este informe en 2007, surge que:

a) Canadá (de 11º a 6°), St. Kitts & Nevis (de 47° a 32°), Antigua & Barbuda (de 51° a 47°) y Colombia (de 100° a 97°) son los países que muestran una tendencia constante a mejorar su posición;

b) Uruguay (de 50° a 60°), Jamaica (de 58° a 66°), Trinidad & Tobago (de 63° a 67°), Belice (de 56° a 76°), Brasil (de 90° a 98°), Argentina (93° a 114°), Nicaragua (95° a 116°), Bolivia (118° a 133°), Paraguay (128° a 136°), Ecuador (133° a 144°) y Venezuela (161° a 174°) muestran deterioro.

c) El cambio favorable más importante ha sido el de St. Kitts & Nevis, mientras que los más cambios más desfavorables corresponden a Argentina y Nicaragua.

d)El resto de los países mantienen sus posiciones relativas con cambios en una u otra dirección, sin mostrar una tendencia clara. El lector puede sacar sus propias conclusiones sobre las distancias relativas de cada indicador, según lo expuesto en los cuadros previos.

Cuadro 12

(c) Las instituciones y los niveles de progreso entre países

En su informe de 2009, Martín Krause nos recuerda que las distintas tradiciones culturales, orígenes legales, e incluso ubicaciones geográficas, son mencionados con frecuencia para explicar los distintos niveles de progreso. Citando a Rodrik, et al.[125], por ejemplo, Krause indica que se puede demostrar que los factores institucionales son determinantes, al tiempo que otros autores como Sachs[126] ponen el énfasis en los factores geográficos o la dotación de recursos. Finalmente, otras explicaciones han señalado el papel del capital humano.

Por último, según Krause, el accidente histórico de la profusión de muy pequeñas jurisdicciones en la Europa de la Edad Media puede explicar en buena parte porqué el mayor desarrollo institucional se dio allí y no en otras regiones. Aunque la movilidad de los factores era mucho menor a la actual, el pequeño tamaño de los estados feudales, en muchos casos simplemente una ciudad, permitían esa movilidad y sometían a las jurisdicciones a una intensa competencia. Como resultado de ello, Europa fue experimentando un largo proceso evolutivo y competitivo, seleccionando aquellas instituciones que permitían obtener mejores resultados. El imperio chino, por otro lado, que era más desarrollado que Europa en esa misma época, no permitió ninguna descentralización ni competencia, frenando el proceso de cambio. Europa, aunque hoy unificada en buena medida por medio de la Comunidad Europea, parece estar beneficiándose aún de ese proceso que la convirtió no solamente en la cuna de las instituciones modernas, sino también del capitalismo.

Pero el ejemplo mayor de la historia mundial más reciente lo constituye precisamente China. El continuo crecimiento económico que ha experimentado ese país desde que implementó profundas reformas para liberar los mercados y garantizar la propiedad de las inversiones y el cumplimiento de los contratos, puede ser explicado al efecto de las mejoras “institucionales” ocurridas en este país, a partir de los años 80 y similarmente en la India a partir de los 90. El impacto de derrame de ese progreso económico en el mundo ha sido notable, en especial por el cambio del escenario en los precios relativos con acento en las mejoras de los commodities (energía y alimentos), que generara un escenario sin precedentes para el bienestar de los países de la América Latina, dotados de recursos naturales.

NOTAS

[76] En Buchanan (2001), el autor indica haber consultado entonces dos trabajos de Wicksell que tradujo del alemán, uno titulado “Interés en los precios” y el otro “Conferencias sobre Economía Política”.

[77] Buchanan cita la fracasada experiencia del librium veto en la Cámara Alta de Polonia en el s. XVII.

[78] Kaldor (1939) argumentó que una asignación es preferida a otra asignación si moviéndose desde la segunda a la primera, el ganador del movimiento puede, mediante un pago global, compensar al perdedor por su pérdida de utilidad y aún así tener un beneficio. En resumen, Kaldor propuso que una asignación sea preferida a otra si es posible redistribuir en “forma hipotética” los bienes, de tal manera que se obtenga una mejora paretiana (CEPA, 2008). Un test alternativo fue propuesto por Hicks (1939) en términos de un “soborno” de los perdedores como opuesto a una “compensación” por los ganadores. Una asignación resultaría preferida a otra si, dado un movimiento propuesto desde la segunda a la primera, los perdedores no son capaces de sobornar a los ganadores para que no realicen el movimiento. El criterio de Hicks invierte por tanto a la noción de Kaldor. En una economía de producción, una asignación será superior a otra si es posible que los ganadores compensen a los perdedores para moverse a la primera (Kaldor) o si los perdedores sobornan a los ganadores para no moverse a la primera (Hicks). Con producción, el criterio de Kaldor puede adoptar dos formas: la fuerte, que requiere que las compensaciones entre los agentes sean de suma fija y no tengan efectos sobre la producción como resultado de la compensación, es decir, confinarse a realizar transferencias; y la débil, que requiere que la producción cambie como parte de la compensación. Para este criterio no importa la maximización de la utilidad o la felicidad sino que se busca maximizar la riqueza. Se trata de tener en cuenta que el requerimiento principal para el análisis Kaldor-Hicks es la disposición a pagar (Stringham, 2001; CEPA, 2008). Referencias desde Aguiar Lozano (2008) y contenidas en Bour (2008).

[79] Nuevamente se remite al lector al Capítulo 7 para analizar el aspecto de equidad de las decisiones.

[80] En Bour (2012), capítulos XVII y XVIII, se puede consultar un amplio tratamiento de toda la temática de este capítulo, conteniendo referencias de una abundante literatura y reseña de la evolución del pensamiento y las doctrinas económicas de aplicación.

[81] En el funcionamiento de los comité de decisión —concretamente en los reglamentos de las legislaturas o congresos— suelen asimismo diferenciarse situaciones en la que esa “mayoría simple” se computa sobre los “miembros presentes” del comité, en tanto en otras circunstancias se exige la “mayoría absoluta” de los miembros, es decir, con la asistencia del total de los miembros que conforman el comité.

[82] En todo caso, cuestiones relativas a las decisiones colectivas se pueden encontrar más tempranamente aún en obras muy anteriores como en el Leviatán (1651) de Thomas Hobbes (1588-1679), pero fue recién en el s. XVIII cuando aparece planteado el tema que nos ocupa en particular ahora.

[83] Según consta en la recopilación que se puede hallar en Wikipedia, Condorcet lideró un movimiento político de corte liberal, desempeñando en Francia un rol político importante. En 1774, Turgot lo nombra Inspector General de la Moneda y, a partir de ese momento, desplaza su centro de interés desde las matemáticas a la filosofía y la política. En los años siguientes, se interesa por la defensa de los Derechos Humanos, en particular los de las mujeres. Recibió las ideas innovadoras que llegaban desde los recientemente constituidos Estados Unidos, y realizó en Francia propuestas de reformas políticas, administrativas y económicas. En 1789, al estallar en Francia la Revolución, Condorcet tuvo un papel protagonista, como defensor de numerosas causas liberales, y esperaba una reconstrucción racionalista de la sociedad. Tras la Toma de la Bastilla fue elegido para el Consejo Municipal de París. De tal modo que en 1791 fue elegido representante de París en la Asamblea legislativa, tras haber solicitado la implantación de la República. Incluso llegó a ser secretario de la Asamblea. Se alineó con los Brisotinos (Girondinos). La Asamblea adoptó, como sistema educativo de la nación, el que proponía Condorcet: introdujo la noción básica de laicismo en la enseñanza. Incluso propuso un borrador de constitución para la nueva Francia. Además, adoptó una posición activa en la lucha de las mujeres, mostrándose partidario del voto de las mujeres en un artículo del Journal de la Société de 1789, y publicando en 1790 “Sobre la admisión de las mujeres en el derecho de ciudadanía”. Condorcet se encontró pronto en situación incómoda. Se enfrentaban dos corrientes con puntos de vista opuestos a la hora de reformar el Estado francés: los Girondinos, partidarios de una reconstrucción pacífica del país y los Jacobinos, dirigidos por Maximiliano Robespierre, que propugnaban una depuración radical del pasado imperial francés. Condorcet estaba entre los Girondinos, y votó contra la ejecución de Luis XVI. Pero los Girondinos perdieron el control de la Asamblea en favor de los Jacobinos, en 1793. El jacobino Marie-Jean Hérault de Séchelles propuso entonces una nueva constitución, muy distinta a la de Condorcet. Éste la criticó, lo que le hizo ser condenado por traición el 3 de octubre de 1793. Condorcet habrá de morir luego en su celda, víctima de un edema pulmonar. También se habló de suicidio y otros aseguran que fue ajusticiado en la guillotina (Buchanan, 2001).

[84] En Bour (2012), se explican diversas propuestas que se han elaborado con fines de resolver el dilema, comenzando por una posible solución que el mismo Condorcet encontrara luego y que es identificada posteriormente como el teorema del jurado de Condorcet.

[85] El término responde el concepto “modo” que en la técnica estadística identifica el punto máximo de una distribución de frecuencias. La conducta multimodal, implica la existencia de más de un modo o pico, en contraposición a las conductas “unimodales” (de un solo pico) como demuestran ser los casos de los votantes X e Y. La calificación de “extremista” no debe asimilarse al concepto muy actual y divulgado de una persona que se dedica a sabotajes o conductas de ese tipo, sino a su preferencia por adoptar opciones extremas en una gama de alternativas de alguna manera ordenadas secuencialmente.

[86] El término “liberal” en su concepción “argentina” corresponde a lo que en países del hemisferio norte se identifica con los “conservadores”; es el caso del partido Republicano en los EE.UU. El término de “liberal” en ese hemisferio está referido, por el contrario, a sectores de centro izquierda, como es el partido Demócrata en los EE.UU.

[87] Ver luego punto (iv) sobre este tema.

[88] La elección del perfil de los votantes y de los candidatos deriva de los tres corrientes y personalidades que lograran las primeras posiciones en la elección general de 2003. Recordemos los votos logrados por los tres candidatos: Menem 24,5%, Kirchner 22,2% y López Murphy 16,4%.

[89] O la “teoría económica de las constituciones”, como los autores suelen identificar a su obra. Ver Buchanan (2001).

[90] Alcanzar el consenso en las decisiones colectivas enfrenta el dilema de los costes de transacción. A mayor número de involucrados, mayores serán los costes de transacción para acercarse a la unanimidad. De manera que el diseño constitucional debe lograr un adecuado trade off entre la maximización del beneficio social neto, expresada por la votación mayoritaria de los que estarían a favor de la “regla general”, y la minimización de los costos de transacción, los que resultarían exageradamente altos si ese cómputo se intentara aplicar a cada decisión o “regla en particular”.

[91] En la actual Constitución de Argentina, reformada en 1994, se prevé una nueva institución: el Consejo de la Magistratura, que es un órgano multisectorial integrado por representantes del Poder Judicial, el Senado, la Cámara de Diputados, el Poder Ejecutivo, los Jueces Federales y de la Academia, y es el encargado de confeccionar las ternas de candidatos al Poder Judicial a jueces nacionales y federales, para que finalmente sean designados por el Presidente de la Nación con el acuerdo del Senado de la Nación (Ley Nº 24.937). Ver aclaraciones en punto (viii).

[92] Los diseños institucionales dentro de los cuales habrán de operar estos estamentos son cruciales a fin de evitar sesgos de gestión que no prioricen los intereses del principal. La “economía institucional” aporta muchos estudios referidos a este tema y una recopilación interesante puede consultarse en el libro de Saiegh y Tommasi (1998), donde se recopilan artículos de autores pioneros en este gran capítulo de la teoría económica moderna, a saber: Mancur Olson, Barry Weingast, Robert Bates, Ferry Moe, Douglass C. North, Pablo Spiller, Kenneth Shepsle, Bárbara Geddes, John Ferejokhn y George Tsebelis; así como también es recomendable el libro de Ricardo Bara (2006).

[93] Los “costos de transacción” son definidos como los costos de usar el sistema económico (costos de comprar y vender en el mercado [Arrow, 1970] o también como los costos ex ante de preparar, negociar y hacer cumplir un acuerdo, así como los costos ex post asociados a la modificación y adaptación cuando el acuerdo es afectado por fallas, errores u omisiones, y alteraciones inesperadas [Williamson, 1985]).

[94] El resaltado en negrita en nuestro y apunta a lo que se aclara en el siguiente punto.

[95] Porter (1980) propone un modelo de reflexión estratégica sistemática para determinar la rentabilidad de un sector específico, normalmente con el fin de evaluar el valor y la proyección futura de empresas o unidades de negocio que operan en dicho sector. Las cinco fuerzas son: 1) Poder de negociación de los Compradores o Clientes, 2) Poder de negociación de los Proveedores o Vendedores, 3) Amenaza de nuevos entrantes, 4) Amenaza de productos sustitutivos, y 5) Rivalidad entre los competidores.

[96] Williamson (1985; 1991; 1995; 2000).

[97] El análisis de las transacciones y los mecanismos de coordinación tiene un papel estratégico para el desarrollo de las cadenas industriales y agroindustriales donde múltiples agentes se relacionan en el proceso productivo (productores, empresas financieras, proveedores de insumos, empresas de comercialización, procesadores, etc.). Cuando los mecanismos de coordinación no funcionan de forma adecuada, los agentes enfrentan mayores costos de transacción lo cual limita el número de transacciones y, por tanto, los agentes y la cadena en forma agregada no materializan los beneficios potenciales de la especialización económica. Al contrario, un ambiente institucional favorable a los negocios facilita el desarrollo de mecanismos de coordinación que permiten reducir incertidumbre y costos de transacción, los agentes se especializan y contribuyen al proceso de desarrollo económico (ver Zylbersztajn [2005] y Zylbersztajn et al. [2005]).

[98] La actividad de los “buscadores de rentas” conformados por los grupos de interés tratando de influir sobre las decisiones políticas para que las reglas se elaboren e interpreten en su propio beneficio, puede que tengan éxito como indicara Gordon Tullock (1980). En efecto, cualquier sistema que permita la adopción de decisiones mediante mayorías no unánimes será permeable al accionar de los buscadores de rentas, pues habrá una tendencia a que, mediante intercambio de votos, se alcancen coaliciones de grupos de interés mayoritarias que consigan aprobar los proyectos que les benefician aunque los costes totales sean mayores que los beneficios totales resultantes.

[99] En rigor, la existencia de “costos de agencia” de tipo informativo para los ciudadanos y la posibilidad de los representantes de adoptar decisiones que se apartan de los deseos de los ciudadanos, ha sido explicada en base a diferentes argumentos “institucionales” de los problemas fiscales, a saber: el control de la burocracia maximizadora de presupuesto (Niskanen, 1971), el manejo de agenda (Romer y Rosenthal, 1980 y Rosenthal, 1990), el poder real de los grupos de influencia (Barro, 1973 y 1979, Abrams y Dougan, 1986, Dougan, 1988), el ciclo económico de origen político (Nordhaus, 1975, Rogoff y Sibert, 1988), el uso estratégico de la política fiscal con fines políticos (Alesina-Tabellini, 1990, Tabellini-Alesina, 1990, Persson y Svensson, 1989); la competencia electoral con votantes informados y no informados de Baron, D. (1994); y los ajustes demorados a los shocks macroeconómicos (Alesina y Drazen, 1991), constituyen explicaciones alternativas del problema de “ilusión fiscal” que afecta al votante mediano. Ver Tommasi, M. (1996) para un detalle de esta literatura. A su vez, King, D. (1984) realiza un tratamiento completo de la literatura sobre el “flypaper effect” de las transferencias interjurisdiccionales, que se apoya en argumentos similares. En Piffano (2005) se encontrarán referencias similares. Ver Capítulo 17 para un repaso de estimaciones sobre conductas procíclicas y del efecto flypaper en el caso argentino y situación comparada en esta materia.

[100] http://es.wikipedia.org/wiki/Sant%C3%ADsima_Trinidad.

[101] En realidad en el año 215 d. C., Tertuliano fue el primero en usar el término Trinidad (trinitas). Anteriormente, Teófilo de Antioquia ya había usado la palabra griega τριάς trias (tríada) en su obra A Autólico (c. 180) para referirse a Dios, su Verbo (Logos) y su Sabiduría (Sophia). Tertuliano diría en Adversus Praxeam II que «los tres son uno, por el hecho de que los tres proceden de uno, por unidad de sustancia».

[102] Principio de Vida, de quien todo procede y a quien se le atribuye la Creación.

[103] Quien procede eternamente del Padre, como engendrado por Él, y que asumió en el tiempo una naturaleza humana por nuestra salvación, y a quien se le atribuye la Redención.

[104] Enviado por el Padre y el Hijo, por vía de su voluntad, a modo de amor; y que se manifiesta primero en el Bautismo y en la Transfiguración de Jesús, y luego el día de Pentecostés sobre los discípulos; desde entonces, se sostiene, “habitará en los corazones de los fieles con el don del amor y la caridad”.

[105] Se sostiene en esta religión que el entendimiento humano no es capaz de comprender la esencia divina, que no puede penetrar en el misterio de la vida íntima de Dios, y que sólo puede conocer lo que Dios revela y asumirlo con la fe. Se puede aplicar aquí la frase de San Agustín: “Si lo comprendes, no es Dios” (Jn 1,1-18: El precio para comprar la Palabra es el mismo comprador).

[106] Este es un tema religioso que los no fieles normalmente no llegan a entender. Según la religión cristiana, Dios respeta a los hombres como seres libres y como tales pueden o no aceptar su palabra. Bajo esa perspectiva, se afirma, no es correcto por tanto “descalificar” a Dios por permitir los males que han existido o existen en la humanidad, pues precisamente según el cristianismo su existencia es demostrativa de “la ausencia del Espíritu Santo en muchos humanos”, que no han permitido que Dios entre por tanto a su corazón.

[107] Ver http://es.wikipedia.org/wiki/Democracia. El resaltado en negrita es muestro.

[108] Ibid., llamada anterior. Esta diferenciación suele complementarse con las citas históricas usuales del Imperio Romano, con un Senado limitando de alguna manera la discrecionalidad del Emperador o el Cesar, y la Democracia Griega —específicamente en la Atenas del siglo V a. C. (el siglo de Pericles), razón por la que se le denomina como democracia ateniense—. Una democracia, no obstante, bastante diferente a la concepción moderna; en la Grecia de Pericles se estima que los electores o votantes solamente representaban no más del 10% de la población.

[109] La pluralidad de ideas es un principio fundamental para la salud de las democracias y ello se intenta alentar con la difusión y discusión de ideas entre las posiciones oficiales del gobierno de turno con la de las minorías opositoras. En el punto siguiente se analiza precisamente el sistema D’Hont utilizado en el cómputo de votos en la elección de representantes del cuerpo colegiado, destinado a asegurar la representación de esas minorías.

[110] El “presidencialismo” alude al modelo de “elección directa de los presidentes”, a diferencia del caso de la monarquía parlamentaria al estilo del Reino Unido en el que su equivalente institucional: el “Primer Ministro”, es designado por el parlamento, no directamente por los ciudadanos, es decir, por los “representantes elegidos” por el voto de los ciudadanos. La connotación “presidencialista” también se la utiliza —como en Argentina— en los casos en que el presidente suele en los hechos ganar poder político superior que el de los otros dos poderes, lo que constituye sin dudas una desvirtuación del sentido original de una república. Por deducción, esto debilita sensiblemente a la democracia.

[111] En términos estadísticos, el resultado del voto de una mayoría simple expresa el deseo “promedio” de los votantes cuya legitimidad en cuanto a representatividad dependerá del grado de dispersión del promedio (desvío estándar o desvío típico). En países con diferencias regionales importantes, en materia de necesidades y de gustos de la población, se registrarán valores de la dispersión típica muy alta, lo cual implica una muy baja representatividad del voto promedio. Esto se salva, o se intenta mejorar, con la descentralización federal (o vertical) del poder fiscal autónomo. En el Capítulo 12 sobre Federalismo Fiscal se analizarán con mayor detalle estas cuestiones.

[112] La ley en realidad habría sido inventada por el tercer presidente de los EE.UU. Thomas Jefferson (1743-1826), aunque Víctor D'Hondt (1841-1901), jurista y matemático belga, profesor de derecho civil y de derecho fiscal en la Universidad de Gante, fuera el encargado de “redescubrirla” e interpretarla.

[113] La lista incluye: Albania, Argentina, Austria, Bélgica, Brasil, Bulgaria, Camboya, Cabo Verde, Chile, Colombia, Croacia, República Checa, Dinamarca, Timor, Ecuador, Estonia, Finlandia, Guatemala, Hungría, Islandia, Israel, Japón, Luxemburgo, República de Macedonia, República de Moldova, Montenegro, Países Bajos, Irlanda del Norte, Paraguay, Polonia, Portugal, Rumania, Escocia, Serbia, Eslovenia, España, Francia, Suiza, Turquía, Venezuela, Uruguay y Gales.

[114] Frediani (2005).

[115] Ver Rae (1971) y Nohlen (1998).

[116] Los anclajes en base a normas formales y no formales son de enorme importancia para el normal funcionamiento económico-social de cualquier país. Al respecto, habrá de notarse la diferencia de comportamiento de las clases dirigentes de países como EE.UU., donde registra una sola enmienda en su historia constitucional y la inmodificada fecha del día 2 de noviembre para las elecciones generales. Las constituciones latinoamericanas, en cambio, están plagadas de reformas tendientes a perpetuar a presidentes y gobernadores, y cederle poderes. Y la Argentina comenzó esa costumbre a partir de fines del siglo XIX. Resultó inútil que Alberdi intentara la permanencia de las normas al no prever las enmiendas constitucionales, a pesar de haber seguido el modelo americano en su mayor parte. Los políticos de estos países se arreglaron para darle “flexibilidad” a normas tan estrictas, con la ayuda de Congresos cooptados por el Ejecutivo. Ver detalles en Bour (2012), op. cit.

[117] En teoría de los juegos, los participantes del juego de Stackelberg son un líder o jugador dominante y un seguidor que compiten en cantidades en el mercado. De allí que el jugador dominante suela también ser identificado como el “líder de mercado”. El “equilibrio de Stackelberg” deriva de un juego estratégico en el cual el líder sabe que el no líder o seguidor observa sus acciones. El seguidor por su parte no tiene forma de saber las acciones que realizará el líder en el futuro —simplemente le sigue la corriente y el líder es consciente de esto—; de hecho, si el seguidor pudiese saber las acciones que realizará el líder, la mejor respuesta de éste (del líder) sería jugar la acción del seguidor. El resultado en este caso no sería el de un equilibrio “a lo Stackelberg”. John Nash fue quien ayudó luego con sus aportes a desempeñar un importante rol para entender y resolver el juego de Stackelberg y de otros juegos más complejos o conteniendo diferentes supuestos o escenarios.

[118] La concepción de la figura del “líder” que de manera directa conduce a todo un pueblo que le asignaría ese poder absolutista con su voto. Concepción que naturalmente solo puede surgir de una visión bastante miope o deliberadamente oculta de los problemas de agencia, sus implicancias y dilemas, sobre las que está actuando esa relación.

[119]Ver procedimiento en Constitución Argentina, Arts. 94 a 98. http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/cuerpo1.php

[120] La reforma surgió como resultado del “Pacto de Olivos” entre Carlos Menem y Raúl Alfonsín por el cual aseguraba las chances de reelección presidencial de Menem (imposibilitada por la Constitución vigente hasta ese año) a cambio de Alfonsín obtener el tercer Senador por la primera minoría, lo que le aseguraba una muy alta probabilidad de su ingreso al cuerpo legislativo como senador por la provincia de Buenos Aries. En ambos casos lograron por cierto el objetivo. Ver Constitución Nacional, Art. 54.

[121] En razón de esta realidad, otros autores como Bunge (2009) han sugerido pasar del régimen presidencialista a un sistema parlamentario, considerando que en éste el poder final queda en manos del parlamento donde operan representantes de la mayoría oficial y de la oposición, al tiempo que el eventual recambio de quien detenta el poder administrador y ejecuta las políticas resulta ser mucho menos traumático; finalmente, el sistema induce a una mayor disciplina “benevolente” o, al menos, “coherente” con las promesas y las alianzas electorales, de quien conduce la ejecución de las políticas.

[122] El resaltado en cursiva es del autor, que cree ser éste el sentir “moral” de muchos individuos en este mundo.

[123] [123] Kondrátiev (1935). Nikolái Kondrátiev (1892-1938) fue quien formulara la teoría del “ciclo económico de largo plazo”, cuya duración fluctuaría entre 48 y 60 años.

[124] Se deja al lector la elección a su gusto del o de los casos registrados en el mundo de nuestro tiempo o de décadas pasadas.

[125] Rodrik D. et al. (2004). También Rodrik, D. (2002).

[126] Sachs, J. D. (2003).

CAPÍTULO 5

Incidencia tributaria I: Sistema tributario óptimo

5.1. Esquema general de análisis de los efectos económicos de los tributos

En este capítulo se inicia el análisis de los efectos económicos o la “incidencia” de los tributos. La primera aclaración es identificar los enfoques que se utilizan a tal fin. Recordando lo ya tratado en el Capítulo 1, el análisis se iniciará con el empleo del enfoque “positivo” y de equilibrio parcial; en segundo término se mantiene el enfoque positivo y se introduce el enfoque de equilibrio general. Posteriormente, se adoptará el enfoque “normativo” y de equilibrio parcial, para, finalmente, emplear el enfoque normativo y de equilibrio general.

Ahora bien, ¿a qué se refiere el término “incidencia”? En la teoría económica suele emplearse el término incidencia en varios análisis; el que se empleará en este capítulo se refiere al efecto económico que la introducción de un impuesto provoca en las magnitudes de las cantidades transadas en el mercado y en el nivel de precios resultante, es decir, cuál es el efecto “asignativo” del impuesto, lo que significa observar las implicancias en materia de producción y consumo del bien o servicio, y consecuentemente en la asignación de los factores de producción en la actividad bajo análisis.  Ello conduce finalmente a observar de qué manera responden la oferta y la demanda del bien o servicio estudiado, cuyos agentes económicos se ven motivados por un incentivo básico: el de optimizar su bienestar.

Optimizar su bienestar significa para el consumidor y el productor de bienes y servicios el maximizar sus respectivos excedentes, a saber: en el consumidor por  la diferencia entre el valor que apropia o internaliza por la acción de la adquisición o consumo del bien por sobre el precio que debió pagar, y en el caso del productor por el valor obtenido de la venta por sobre los costos de producción en que debió incurrir. En el caso de la generación de ingresos y la correspondiente decisión de destinar horas al trabajo o al ocio, igualmente implicará el maximizar el bienestar computando las posibilidades de consumo y ahorro que el ingreso neto de impuesto permite al individuo versus el ocio que podría disfrutar.

Finalmente, el tema a indagar es cómo los derechos de propiedad sobre bienes y servicios, así como la asignación y/o uso de los factores de la producción que se transan en el mercado, se ven afectados por la aparición del impuesto.

De lo anterior se deduce que no será motivo de estudio la incidencia macroeconómica del impuesto, es decir, sobre sus efectos en los agregados económicos: el nivel de actividad y empleo de la economía.

(i)La incidencia de la imposición directa y de la imposición indirecta

Como se comentara en el Capítulo 2, una manera usual de clasificar los tributos, recogida incluso por nuestra Constitución Nacional, es la de impuestos directos e indirectos. Si bien han sido variados los criterios empleados en su diferenciación, especialmente el de la traslación de la carga, hoy es común aceptar como directos los impuestos que gravan a la renta y al patrimonio, como manifestaciones inmediatas de riqueza, e indirectos a los que gravan actos de consumo, la producción y las transacciones domésticas o ligadas al comercio exterior, todos éstos indicadores de la riqueza de los agentes económicos o manifestaciones mediatas de riqueza.

En una óptica de corto plazo, es lícito asegurar que los impuestos directos en general no son trasladables. Esta afirmación es válida para los impuestos que gravan la renta de las empresas y aquéllos que gravan al capital y a la tierra, factores cuya oferta de corto plazo ha de considerarse fija.

En efecto, con el capital de cada sector considerado como factor fijo (o capital “hundido”) las ganancias de las empresas constituyen una “participación residual”, luego de retribuir a los trabajadores. Esta participación residual se supone maximizada por la firma, tanto en condiciones competitivas como monopólicas. En tanto las condiciones de costo y demanda que enfrenta permanezcan sin cambios, la producción que maximiza beneficios antes del impuesto, también lo hará después del impuesto que grava dicha ganancia.[127]

Por otra parte, si las condiciones de costo varían, en el sentido de la aparición de un impuesto que grava el capital de la empresa o la tierra, ambos factores con oferta fija, en el sector económico que oportunamente fueran asignados, la condición de maximización no se verá modificada. La empresa seguirá igualando su ingreso marginal al costo marginal, maximizando de esta manera sus beneficios. La única alternativa que tiene la empresa de cubrir cualquier incremento de sus costos fijos, incluyendo a su capital y/o a la tierra, es la de difusión de los mismos a través de mayor producción.[128] Sin embargo, la producción no podrá superar el nivel por el cual el costo marginal haya igualado al ingreso marginal, o bien, la empresa haya colmado su capacidad de producción. Pero, por definición, alguna de estas dos circunstancias ya se habrán verificado al aparecer el impuesto, si el empresario maximizaba beneficios, de manera que el costo fijo adicional deberá ser absorbido por las utilidades ya maximizadas.

En cuanto al impuesto directo que grava la renta proveniente del trabajo personal, la situación es diferente. Si aceptamos el supuesto de que en el corto plazo, con los factores fijos tierra y capital, el trabajo puede ser absorbido o desempleado según las elasticidades de su demanda derivada y su oferta, la aparición de un impuesto que grave su ingreso afectará el incentivo a ofertar y demandar horas de trabajo y, muy probablemente, habrá modificaciones en el nivel de empleo del factor, variando también de esta manera la distribución funcional del ingreso.

En cuanto a las cargas sociales (contribuciones al sistema de seguridad social), de indudable relevancia en el caso argentino, las aportadas por el trabajador pueden asimilarse al caso de un impuesto directo a la renta personal con destino único o afectación específica (fondo previsional), o sea, un mecanismo de ahorro forzoso, dado que ese ahorro justificará el gozar de un haber previsional al término de su vida laboral; en tanto que lo aportado por la empresa o el empleador de la mano de obra guarda simetría con el de la imposición indirecta (en este caso un impuesto al uso de la mano de obra).[129] En los sistemas de capitalización el enfoque de “ahorro forzoso” para asimilarse mejor que en caso de los sistemas de reparto, en los cuales el haber previsional queda bastante desligado del futuro haber provisional a gozar.[130]

Por lo expuesto, en lo que sigue el abordaje del enfoque de equilibrio parcial estará mayormente ligado a cuestiones de corto plazo, especialmente dirigidas a la imposición indirecta, aunque el tema del esfuerzo laboral, ligado a la imposición al ingreso, o de ésta ligada a las decisiones de ahorro e inversión, será asimismo objeto de estudio. En equilibrio parcial se descuidan o no se tienen en cuenta las interrelaciones entre mercados. Los incentivos a reasignar factores, particularmente capital y tierra y también el esfuerzo laboral, están más ligados a decisiones de largo plazo y de equilibrio general.

(ii) Análisis positivo y equilibrio parcial

(a)Percusión traslación e incidencia de un impuesto

El enfoque de equilibrio parcial aísla el comportamiento del mercado referido a un bien o servicio en particular, dejando fuera del análisis el resto de los mercados de bienes y servicios. Se trata del modelo más sencillo o elemental empleado en el estudio de la incidencia de los tributos.

En la Figura 1 se presenta el caso de un bien que es operado en un mercado competitivo perfecto.  En el eje de abscisas las cantidades (Q) y en la ordenada el precio (P).

Figura 1

El diagrama supone curvas de demanda (D) y oferta (O) “normales”, que significa pendiente negativa para D y positiva para O (costos marginales crecientes).La situación inicial en ausencia del impuesto identifica el equilibrio de mercado en el punto C, determinando un precio inicial P_0 y las cantidades transadas Q0.

Ahora obsérvese la introducción de un impuesto a la producción del bien de alícuota t. El tipo de alícuota utilizada depende de si se trata de un impuesto “específico”, en cuyo caso t adopta un valor absoluto fijo, o un impuesto “ad valorem”, en cuyo caso t será un porcentaje o tanto por uno aplicado sobre el costo de producción. En el primer caso la introducción del impuesto desplaza la curva de oferta paralelamente hacia arriba; la distancia o desplazamiento corresponde al valor absoluto de t. De ser  una alícuota ad valorem la curva se desplaza con una pendiente acentuada hacia arriba, indicativa que a mayor costo de producción la alícuota proporcional t irá generando un valor absoluto del impuesto cada vez mayor. En este caso simple, la diferencia entre ambos tipos de alícuotas no implica cambio relevante alguno en la incidencia del impuesto. En la Figura 1 y en lo sucesivo, por razones de simplicidad de los diagramas, se imaginará el caso de un impuesto específico.

La nueva línea entrecortada O’ representa la curva de costos marginales que define la nueva curva de oferta que incluye el impuesto de alícuota t. Ese desplazamiento indica que el mercado,  por la interacción entre oferta y demanda en el punto A, habrá de determinar un nuevo precio de equilibrio P_1, que pagarán los consumidores, en tanto que el precio neto de impuesto o precio de retención del productor será P_2. La distancia AB = t multiplicada por las cantidades transadas en el mercado después del impuesto Q_1, determina el área P_1ABP_2, que resulta ser la recaudación total lograda por el gobierno con el impuesto.

Es el momento ahora de recordar la diferencia entre los conceptos: percusión, traslación e incidencia. La percusión alude al impacto inicial o legal del impuesto; en el caso de la Figura 1, la ley tributaria imaginada para el ejemplo señala como base imponible al costo de producción del bien, la alícuota t que grava ese costo,[131] el contribuyente del impuesto es el productor del bien; él es quien habrá de tener que pagar al organismo recaudador del Estado la suma identificada por el área P_1ABP_2, que resulta de aplicar la alícuota a la base imponible.

Ahora bien, desde el punto de vista económico, la percusión no identifica la real incidencia del impuesto, es decir, su verdadera influencia sobre el bienestar de los agentes económicos involucrados en las transacciones del mercado de referencia. Luego del impuesto, el regateo comercial entre compradores y vendedores conlleva a la posibilidad que el productor-vendedor pueda trasladar parte de la carga tributaria hacia el consumidor, que en realidad desde el punto de vista legal no es identificado como “el contribuyente”. El fenómeno de la traslación es pues otro momento del impuesto y se genera por el propio accionar de los agentes económicos que negocian para obtener su mejor resultado comercial luego del impuesto. Finalmente, la incidencia propiamente dicha marca el momento final del impuesto. Es la ubicación definitiva de la carga del impuesto, que en el caso del ejemplo implica un reparto de la misma entre el productor-vendedor y el consumidor. El área P_1ADP_0 que resulta ser la carga soportada por el consumidor y el área P_0DBP_2 que resulta ser la carga soportada por el productor-vendedor del bien. Se ha producido una “traslación parcial” del impuesto.

Adicionalmente, en la misma figura puede identificarse el área del triángulo formado por los puntos ABC, que representa la “carga excedente” del impuesto. Su denominación hace referencia a un efecto no deseado del impuesto que representa la carga que ambos agentes económicos sufren sin que el Estado logre nada a cambio. El triángulo indicado puede descomponerse así en dos triángulos menores: el triángulo ADC que es la parte de la carga excedente que sufre el consumidor del bien y el triángulo DBC que es la porción que sufre por el mismo concepto el productor-vendedor del bien.

La presencia de “carga excedente” se explica por el hecho de gravar el bien en cuestión y no al resto de bienes y servicios de la economía; ello genera una distorsión en los precios relativos, es decir,  la relación de precios del bien Q con los precios del resto de los bienes y servicios que, según el ejemplo, implica que no han sido gravados.[132] La carga excedente es parte del excedente de los consumidores y productores-vendedores reducidos por el impuesto. Una parte de la reducción total a los excedentes representa el dinero que pasó a las arcas del Estado por lo recaudado con el impuesto y la otra la carga excedente.

El punto siguiente es reconocer las diferentes situaciones de mercado que arrojarán diferentes posibilidades de traslación de la carga. En el ejemplo de la Figura 1 se ha visto que en las condiciones de oferta y demanda planteadas, se produce una “traslación parcial hacia delante” de la carga del tributo. Es “hacia delante” pues sigue el sentido de la cadena de comercialización (en este caso se inicia con la producción y continúa en la etapa del consumo). Existen dos posibles casos extremos de este fenómeno. Ellos son los que resultan de modificar el supuesto de las posiciones y pendientes de las curvas de oferta y demanda, es decir, de las elasticidades-precio de ambas. Veamos el caso de traslación total de la carga. La Figura 2 muestra el ejemplo.

Figura 2

Se trata de una curva de oferta infinitamente elástica al precio, situación que se explica por la función de costos marginales constantes que la determina. El momento inicial antes del impuesto es el correspondiente al punto de equilibrio C, precio P_0 y cantidades transadas Q_0.  Introducido el impuesto, el desplazamiento a la nueva curva O’ indica una situación de equilibrio en el punto A; el nuevo precio resulta P_1 y las cantidades transadas bajan a Q_1.

El área P_1ABP_0 marca lo recaudado por el impuesto, carga que ha sido trasladada hacia delante en un 100%, afectando por tanto solo al excedente del consumidor. La carga excedente del impuesto (el triángulo ABC) también es soportada en su totalidad por el consumidor.

Obsérvese ahora el caso de la Figura 3.

Figura 3

Se trata de un mercado en donde la demanda es infinitamente elástica al precio. Es el caso típico de los mercados de bienes transables, es decir, los que están sujetos al comercio internacional. En esos casos es común que las economías domésticas sean pequeñas en relación el mercado mundial y los productores de este tipo de bienes actúan como “tomadores de precios”. Los precios son fruto del intercambio mundial competitivo y los productores por lo tanto solo pueden observar los precios vigentes sin posibilidad alguna de influir en ellos. De ello se deriva que la carga total de los impuestos que graven actividades que producen este tipo de bienes deban ser soportados por los productores-vendedores. No existe la posibilidad de la traslación hacia delante. El área de la recaudación P_0ACP_1 y la carga excedente ABC es soportada totalmente por el productor-vendedor. La “traslación es nula”.

(b) Equivalencia tributaria

La noción de “equivalencia tributaria” se refiere a la existencia de dos impuestos diferentes que no obstante generan la misma recaudación al Estado y producen los mismos efectos económicos, o la misma incidencia. El caso de equivalencia más sencilla es un impuesto a la producción de un bien —como el visto en los ejemplos anteriores— y un impuesto que grave el consumo de dicho bien. Con el empleo de la Figura 4, se puede explicar la equivalencia tributaria de ambos impuestos.

La aplicación de un impuesto que grave la producción queda identificado en la figura por el desplazamiento de la curva de oferta O a O’ en la magnitud tc, que es la alícuota que grava el costo de producción del bien representado por la curva de oferta. El impuesto que grava el consumo se indica por el desplazamiento de la curva de demanda hacia abajo, desde D a D’ en la magnitud de la alícuota tp.

Se trata entonces de dos impuestos diferentes: el que define como base tributaria el costo de producción del bien, con una alícuota de nivel tc y el contribuyente es el productor del bien; el otro que define como base tributaria el valor de venta del bien (que necesariamente habrá de incluir el impuesto), gravada con una alícuota tp y el contribuyente al comprador del bien[133]. De manera que se trata de dos bases tributarias diferentes, dos alícuotas diferentes y dos contribuyentes de jure diferentes. Sin embargo, la figura es clara en demostrar que lo que recauda el Estado con ambos impuestos es lo mismo (área sombreada) y que la incidencia del impuesto es la misma. Hay un traslado parcial de las cargas similares; hay una misma carga excedente (el triángulo ABC) y, consecuentemente, los cambios en los niveles de las cantidades transadas y los precios finales al consumidor y al productor son idénticos.

Figura 4

Lo explicado demuestra que no obstante el diseño legal o formal diferente de los dos tributos, estamos frente a un hecho económico similar, que afecta entonces al bienestar de los agentes de igual manera, al tiempo que deja al Estado en condiciones de lograr la misma recaudación.

En términos del álgebra elemental, se puede identificar las alícuotas diferenciales de ambos tipo de tributos.

En el caso del impuesto que grava el costo de producción el precio final con impuesto sería:

(1)         P = C + C*tc

O sea,

(2)         P = C (1+tc)

En el caso del impuesto que grava el precio de venta del bien resulta:

(3)         P = C + P*tp

O sea,

(4)         P -  P*tp  = C

(5)         P (1 -  tp) = C

Finalmente:

(6)         P = C / (1 -  tp)

Las expresiones (2) y (6) identifican cómo queda determinado el precio final del bien en ambos impuestos. Si se igualan ambas expresiones, por lo tanto, se puede encontrar los valores de las alícuotas (diferentes) que no obstante aplicado a las bases tributarias propias (diferentes) lograrán generar la misma recaudación y los mismos efectos económicos. En efecto:

(7)         C (1+tc) = C / (1 -  tp)

Simplificando C en ambos miembros y haciendo pasaje de términos se obtiene:

(8)         tc = tp / (1 – tp)

Por último, si en las dos expresiones iniciales —la (2) y la (6)— se despeja C en lugar de P se  obtiene:

(9)         tp = tc / (1+tc)

Es indudable que la alícuota que grave el costo de producción habrá de ser menor a la alícuota que grave el precio de venta final, pues éste último incluye al propio impuesto. Es decir, si por ejemplo la alícuota del impuesto que grava el costo de producción fuera tc = 0,10 (10%), entonces la alícuota del impuesto que grave el precio de venta final será tp = 0,091). A la inversa, si tp = 0,10 (10%), entonces tc debería ser igual 1,11 (11%).

(c)Mercado de factores

Todo el análisis previo es extensible al mercado de los factores de la producción. En este caso en el eje de abscisas se miden las cantidades de factores a ofertar y a demandar en el mercado respectivo y en el eje de ordenadas el precio a pagar y/o a recibir por el uso de los mismos. Cuando se analiza este caso, la aparición del impuesto habrá de provocar una brecha entre el precio que estará dispuesto a pagar el demandante del servicio del factor y el precio de bolsillo que el oferente del mismo habrá de recibir. Esa brecha mide el monto que recaudará el Estado.

La percusión del impuesto según lo indica la ley tributaria habrá de identificar la base imponible, la alícuota y el contribuyente. Sin embargo, el efecto de la traslación es también factible que se presente en estos mercados, de manera que la incidencia —ubicación definitiva de la carga— puede ser muy distinta al espíritu motivador de la medida impositiva. El caso del mercado laboral de la Figura 5 es ilustrativo en este sentido.

Figura 5

Si el impuesto gravara el uso del factor trabajo mediante un aporte que cada trabajador debe realizar, la alícuota del mismo sería a y el efecto económico será una caída del empleo del factor (desde L_0 a L_1) al aumentar el costo salarial para el empleador desde w_0 a w_1, traslación parcial de la carga del tributo al empleador (área w_1ADw_0) y asimismo pérdida por carga excedente (área ACD); luego, una reducción del salario de bolsillo del trabajador (de w_0 a w_2) y pérdida de excedente del mismo por la porción recaudada por el Estado (área w_0DBw_2) y por carga excedente (área DCB).

De la figura se puede asimismo observar que si el impuesto se definiera como una contribución que debe realizar el empleador de tasa c, se lograrían similares efectos económicos y la misma recaudación para el Estado.

También puede plantearse aquí los casos extremos de traslación parcial o el de traslación nula. El caso de traslación nula sería aplicable en un mercado de trabajo en que la demanda del mismo fuera infinitamente elástica a precio, en cuyo caso el trabajador habrá de absorber la carga total del gravamen.

El caso opuesto de traslación total se daría para una oferta del factor infinitamente elástica al precio. Este caso no parece ser el caso usual del mercado de trabajo, sí en cambio puede aplicarse al caso del mercado de capitales, en cuyo caso la oferta infinitamente elástica al precio se da por la movilidad internacional del capital en mercados domésticos que en tal escenario actúan como tomadores de precio.

Una situación asimismo especial plantea la existencia de tecnologías que implican coeficientes fijos en la producción, donde bajo ciertos tramos importantes de la presión tributaria, puede resultar equivalente gravar a uno solo de los factores o a los dos, y sin embargo, no generar distorsiones (carga excedente) y producir efectos similares en el empleo de ambos factores. Este caso se analiza en detalle más adelante cuando se trate el enfoque de equilibrio general.

(d) Mercados monopólicos

El análisis de la incidencia de los impuestos tratado en los puntos previos supone la existencia de mercados competitivos. En el caso de mercados monopólicos o monopsónicos se analiza en este apartado.

En la Figura  6 se observa el caso de un monopolio y la introducción de un impuesto que grave la producción del monopolista.

Figura 6

El equilibrio que maximiza el beneficio del monopolista —su política de precios o cantidades óptimas— se obtiene igualando el costo marginal (representada en la curva de oferta O) al ingreso marginal (Img), es decir, difiere del caso de competencia perfecta en el que la optimización se logra igualando costo marginal al precio “promedio” del mercado representado por la curva de demanda D. Sin dudas que el equilibrio del monopolista no maximiza el beneficio social neto (que implica maximización de los excedentes de demandantes y del propio oferente). En la figura se indica en el área sombreada ABC la “carga excedente” de la conducta monopólica en el momento previo a la introducción del impuesto. El precio fijado es Pm_0 que implica colocar en el mercado la cantidad Qm_0.

Con la introducción de un impuesto de tasa t la curva de oferta se desplaza desde O a O’ y la nueva situación de equilibrio para el monopolista induce a un precio Pm_1 y un consecuente abastecimiento del mercado de Qm_1.

El área sombreada ® muestra lo que recauda el gobierno con este impuesto y el área sombreada menor hacia arriba, delimitada por la diferencia de precios antes y después del impuesto (la distancia entre Pm_0 y Pm_1) multiplicada por la cantidad vendida luego del impuesto (Qm_1) indica la parte de la carga que se ha trasladado hacia delante. Vale decir, que el monopolista no podrá trasladar todo el peso del gravamen a los consumidores del bien, pues ello lo llevaría a reducir su beneficio.

La introducción del impuesto ha agravado sin dudas la carga excedente del monopolio, la que ahora aumenta en el área FACG. Una política impositiva de este tipo intentando hacerle pagar al monopolista su actitud de explotar la demanda, no tiene sentido económico, más bien agrava la situación social neta.

El Estado puede sin embargo encontrar otras maneras de captar rentas del monopolista o simplemente de evitarlas. Una manera de evitar la explotación monopólica es mediante la regulación del monopolio, y otra diferente, es dejarla sin regular e introducir un impuesto que grave los beneficios extraordinarios del monopolio. Esta diferencia se explica analíticamente en el Apéndice 1.

Vale aquí una aclaración importante. La existencia de un monopolio puede ser deliberada en ciertos casos. El propio Estado puede tener especial interés en explotar una actividad bajo un régimen monopólico. O puede bien aceptar su explotación en manos privadas (tercerizando la actividad a través de un concesionario) y participar de su renta a través de un impuesto a los beneficios extraordinarios.[134]

Por ejemplo, supóngase que el Estado tiene a su cargo la gestión de una firma monopólica. Se trata de una empresa pública monopólica. En primer lugar, veamos la equivalencia de política pública que plantea un monopolio estatal. En la Figura 6 se indicó el área ABC como carga excedente del monopolio. Repitamos esa medición en  la Figura 7 y observemos cuáles son las alternativas que tiene un gobierno para aumentar sus recursos.

Figura 7

La existencia de una empresa pública puede tener la intención de evitar regulaciones complicadas de un monopolio privado si la intención fuera maximizar el beneficio social neto de la actividad (maximizar los dos excedentes, el de los demandantes y el oferente). La regulación debería inducir a que el Estado fije un precio de mercado para la actividad igual a Pc_0. En ese caso, el proveedor del bien o servicio debería tomar el precio como dado (obligado por la legislación regulatoria) y buscar su equilibrio en el punto en que su costo marginal iguala al precio fijado. Es decir, se lograría la misma solución que un mercado competitivo sin intervención del gobierno habría de lograr, maximizándose el beneficio social neto.

Ahora bien, si resultare una mejor gestión tomar a cargo del propio Estado la explotación de la actividad, el gobierno puede utilizar al ente como fuente para la obtención de mayores recursos. Uno de ellos es dar instrucciones al funcionario a cargo del ente que actúa de manera monopólica, es decir, que explote al máximo a la demanda. En tal caso fijará un precio igual a       Pm_1.

La recaudación obtenida por el Estado y los efectos económicos de tal medida queda reflejada en la Figura 7.

El área sombreada Pm_1AFPc_0 marca lo recaudado por la empresa estatal por encima del “beneficio normal” de la misma actuando en un mercado competitivo (implícito en la curva de oferta O).  Esa política implica una “carga excedente” igual al área ABC.

Pero otra alternativa —equivalencia de política pública—  es aplicar un impuesto a la producción del bien o servicio a cargo del Estado. En tal caso volvemos a reproducir en la Figura 8 el efecto económico de tal medida.

Figura 8

El área Pm_1ACG, mide lo que recaudaría el Estado con el impuesto de alícuota t, que genera una carga excedente igual a ABC, similar a la de la política de precios monopólica. Por otra parte, la medida impositiva no solamente capta la renta diferencial de la tarifa monopólica, sino asimismo parte del excedente de la propia firma estatal, o sea, parte de los beneficios intramarginales de la misma.

La dos políticas públicas, la tarifa monopólica o la del impuesto a la producción, tienen similar resultado financiero para el Estado y similares efectos económicos o incidencia. La diferencia entre ambas políticas es la manera por donde circula el dinero: a través de la empresa estatal o directamente a través de la Tesorería vía el ente recaudador de los tributos.

Pero una observación relevante que surge de este análisis es advertir que un gobierno puede eludir la disposición constitucional que exige la sanción de una ley previa del Congreso para establecer el gravamen, simplemente mediante la política tarifaria a cargo de una empresa pública. El diseño tarifario así como los mecanismos presupuestarios y financieros llevados a cabo por estos entes estatales, si bien están sujetos al control legal externo, dejan en manos del poder Ejecutivo la atribución discrecional de fijar tarifas y de regularlas; también en los casos de los monopolios gestionados por empresas consecionarias privadas.

(e) Maximización de la recaudación de un impuesto

Introducción: la supply side economicsy la curva de Laffer

El punto previo deriva a considerar el tema de la maximización no ya del bienestar social sino  de la maximización del rendimiento de los impuestos. En la literatura moderna sobre finanzas públicas es usual hallar explicaciones sobre uno de los argumentos centrales del enfoque económico conocido como “la economía del lado de la oferta” (“supplyside economics; se trata de la denominada “Curva de Laffer”.

Alfred Laffer, asesor económico del presidente Ronald Reagan de los EE. UU. durante el período 1981-1989, adelantó la sugerencia de que una política fiscal consistente en la reducción de la presión tributaria ante signos de recesión que registraba la economía americana de entonces, conllevaría el recupero del nivel de actividad económica y al mismo tiempo un aumento de la recaudación tributaria, contrariamente a la preocupación usual de muchos políticos que para entonces pensaban (y algunos aún piensan hoy) que una baja de las alícuotas impositivas conduciría necesariamente a una reducción en la recaudación tributaria[135]

La explicación de tal tipo de respuesta de la economía a la política tributaria sugerida por Laffer, suele basarse en la reacción que por vía de los consecuentes incentivos económicos habrá de registrar la menor presión tributaria sobre el nivel de la actividad económica. En términos del análisis tributario, esto significa que una reducción de la alícuota legal de los impuestos inducirá a un aumento de la base imponible del mismo, de forma que el aumento proporcional de la base más que compensa la reducción proporcional de la alícuota; de allí que el monto recaudado resulte mayor y no menor a lo obtenido por el gobierno en la situación previa, es decir, antes de la reducción de la alícuota.

Pero es posible adelantar también una segunda explicación al fenómeno sugerido por Laffer, que deriva de otro tipo de incentivo que está presente a la hora de pagar los impuestos: sus efectos sobre el comportamiento de los agentes económicos con relación al cumplimiento tributario. También es posible sugerir que la mayor recaudación registrada luego de la reducción de las alícuotas, no solamente derive de una mayor base imponible, sino de una mayor predisposición de los contribuyentes al cumplimiento voluntario, es decir, a una reducción del nivel de evasión. Esto significa que la hipótesis de mayor recaudación ante la baja de las alícuotas, puede que registre el efecto combinado de una mayor base y un mayor grado de cumplimiento tributario. La confluencia de ambos fenómenos sería así la respuesta al incentivo de la mayor rentabilidad después de impuestos en las actividades.

Finalmente, desde el punto de vista de la progresividad de la imposición, viene al caso recordar aquí los conceptos de “progresividad del impuesto” y “progresividad del sistema tributario”. En este sentido, una mayor progresividad en el diseño de las alícuotas de un impuesto, como el que grava las ganancias (Income Tax en EE.UU. o Impuesto a las Ganancias en Argentina) persiguiendo en lograr mejoras distributivas a favor de los estratos de menores ingresos, puede conducir a un resultado inverso, es decir, el efecto real final del “impuesto progresivo” puede que resulte “regresivo”. Este tema será tratado en particular en el Capítulo 7.

2)   La hipótesis Laffer: la presión tributaria y los incentivos económicos

Es posible identificar teóricamente dos tipos de incentivos tributarios que provocan los tributos, a saber: los que provocan cambios inducidos en la base tributaria (nivel de actividad económica) y los cambios provocados sobre el cumplimiento tributario de los contribuyentes (o en el nivel de evasión). Ambos efectos estarán operando en forma conjunta sobre los resultados encontrados en los estudios empíricos.

En efecto, la recaudación efectiva de un impuesto (Re) depende positivamente de tres variables relevantes: la alícuota legal (t), la base tributaria potencial (Bp) y el grado de cumplimiento tributario (c). Es decir,

(1)       Re = F(t ; c ; Bp)

De allí que los cambios relativos del rendimiento tributario efectivo, se pueda descomponer en:

(2)       ΔRe/Re  = Δt/t  + Δc/c + ΔBp/Bp

No obstante, los tres numeradores de los tres argumentos citados, dependen de la variable t y es posible suponer diferentes respuestas en el comportamiento de los mismos. Así, Δt depende de una decisión discrecional del Gobierno modificatoria de la legislación tributaria; la incidencia sobre la recaudación tributaria “para todo lo demás constante” será positiva y estrictamente proporcional.Δcdepende negativamente de t; al contribuyente le suele molestar el pagar impuestos, aún suponiendo en principio cierta predisposición al cumplimiento “voluntario” del gravamen; y ese malestar se acrecienta a mayor presión tributaria. Finalmente, ΔBp también dependerá negativamente de t; cuando el Gobierno grava una actividad, salvo el caso atípico de una demanda totalmente rígida en los mercados de bienes domésticos, para demandas normales de éstos y para el caso de los bienes transables, la base tributaria se reducirá ante un aumento en t, o viceversa en caso de una reducción.

La hipótesis original de Laffer puede explicarse a través de la relación entre ΔBp/Bp, que mide la reacción relativa de la base imponible potencial, y los cambios relativos en la alícuota legal t(Δt/t). Por cierto que la recaudación será aumentada por la mayor alícuota legal, pues el efecto del cambio en la alícuota del impuesto sobre la recaudación, resulta ser positiva y estrictamente proporcional (elasticidad alícuota igual a 1), es decir,

(3)       et,t = (ΔRe/Re)/(Δt/t) = 1

Ahora, para ver el efecto que habrá de producir el cambio de t sobre la base potencial, se puede utilizar un ejemplo sencillo de un mercado competitivo con curvas de demanda y oferta lineales de pendientes normales, es decir, negativa en el caso de la curva de demanda y positiva en la curva de oferta. O sea,

(4)       Pd = a – d (Q)

(5)       Ps = c + s (Q)

Siendo la relación de los parámetros de ambas funciones: a > c. La  Figura 9 grafica la situación de equilibrio del mercado antes del impuesto y la Figura 10 la situación después de la  introducción de un impuesto de alícuota t, que se supone gravar la producción de Q.

Figura 9                                 Figura 10

El equilibrio inicial (antes del impuesto) implica   Pd = Ps  de manera que:

(6)       a – d (Q*) =  c + s (Q*)

Es decir,

(7)       Q* = (a – c) / (s + d)

Introduciendo un impuesto específico[136] a la producción de Q de alícuota t, la recaudación resultará:

(8)       R = t Q’

Que equivale al área sombreada resultante del producto (P’d – P’s).Q’

El nuevo equilibrio del mercado se determina ahora de la siguiente manera:

(9)       a – d (Q’) =  c + s (Q’) + t

O sea,

(10)     Q’ = (a – c – t) / (s + d)

De manera que sustituyendo la (10) en la (8) la recaudación se puede expresar:

(11)     R = t [(a – c – t) / (s + d)]

Es decir,

(12)     R = (a.t – c.t – t^2) / (s + d)

Si el gobierno decidiera maximizar la recaudación obtenible de este impuesto, debería encontrar el nivel de la alícuota t que logre tal resultado, para lo cual debe proceder a aplicar la regla matemática conocida para una maximización no condicionada: la derivada primera de la función de recaudación respecto a t igualada a cero (primera condición) y la segunda derivada resultar negativa (segunda condición). Así, la condición de primer orden resulta:

(13)     ∂R/∂t = [(a – c – 2t) / (s + d)] = 0

O sea,

(14)     ∂R/∂t = a – c – 2t = 0

Y, por lo tanto:

(15)     t* = (a – c) / 2

La condición de segundo orden se obtiene derivando la (14) nuevamente respecto a t, de lo que resulta:

(16)     ∂2R/∂t^2 = - 2 < 0

Confirmando que el valor t* corresponde a un máximo.

Todo valor inferior a t* o superior a  t*, implicará una menor recaudación.

Ahora bien, introduzcamos el concepto de “elasticidad-alícuota de la base potencial” (eb,t) definida como:

(17)     eb,t = (ΔBp/Bp) / (Δt/t) = (ΔBp / Δt) (t / Bp)

O sea, el cambio relativo en la recaudación efectiva (ΔRe/Re) puede calcularse sumando el efecto positivo y proporcional del cambio en la alícuota legal del impuesto con el efecto que ese cambio habrá de producir en la base potencial (nivel de la actividad gravada), es decir:

(18)     ΔRe/Re  =  (Δt/t) + (ΔBp/ Bp)

Sustituyendo la (17) en la (18) y considerando que el valor de la elasticidad se supone negativa (eb,t0), dado el supuesto de pendiente positiva de la curva de oferta, para que la expresión tenga sentido habremos de multiplicarla por -1 para cualquier valor absoluto de la elasticidad, obteniendo:

(19)     ΔRe/Re  =  (Δt/t) – eb,t (Δt/t)

Luego,

(20)     ΔRe/Re  =  (1 –  eb,t) (Δt/t)

La expresión (20) puede ser analizada en el ya muy divulgado gráfico de la curva de Laffer, identificando en el mismo los tres tramos alternativos en los que puede ubicarse la variable t.

Los valores relevantes que podría adoptar la elasticidad-alícuota de la base serían los siguientes:

y el diagrama de la Curva de Laffer (Figura 11) indicaría::

Figura 11

En el punto A se da que│eb,t│< 1, de manera que ΔRe/Re > 0.

En el punto B se da que│eb,t│= 1, de manera que ΔRe/Re = 0.

En el punto C se da que│eb,t│> 1, de manera que ΔRe/Re < 0.

La hipótesis que puede sugerirse respecto al punto o zona de la curva de Laffer en la que usualmente los Gobiernos habrán de ubicarse, cuando el objetivo primordial fuera maximizar el rendimiento tributario, es muy probable encontrarlo entre los puntos B y C.

3) La segunda hipótesis de la curva de Laffer

Una segunda hipótesis de la curva de Laffer —no excluyente de la anterior— es adelantar un resultado adicional negativo de un intento de aumentar la presión tributaria en razón no ya del efecto negativo en el nivel de actividad (reducción de la base potencial) sino en su incentivo a generar un menor cumplimiento tributario de parte de los contribuyentes, es decir, en alentar una mayor evasión tributaria.

Siguiendo similar procedimiento al desarrollado previamente, es posible ahora definir el concepto elasticidad-alícuota del grado de cumplimiento tributario (>ec,t):

(21)     ec,t = (Δc/c)/(Δt/t) = (Δc/ Δt)/(t/c) (- 1)

El signo negativo introducido en la expresión (21) deriva nuevamente del hecho de que la elasticidad-alícuota se define como negativa para todo nivel absoluto de la misma, compatible con el supuesto sugerido sobre que al contribuyente le disgusta pagar más impuestos, es decir, le disgusta el aumento de la presión tributaria.

Reemplazando nuevamente la expresión (21) en la (2), para el caso se tiene:

(22)     ΔRe/Re  =  Δt/t  -  ec,t . Δt/t  = Δt/t  (1 - ec,t)

De manera que el resultado final de un cambio en la alícuota legal sobre la recaudación efectiva, computando las tres variables en juego, sería:

(23)     ΔRe/Re  = Δt/t [(1 - eb,t) + (1 - ec,t)]

La recaudación efectiva resultante de aumentar la alícuota legal del impuesto será parcialmente reducida por la caída en el nivel de actividad (y la consecuente reducción de la base imponible) y por una desmejora en el cumplimiento tributario de los contribuyentes (mayor evasión por cada unidad producida). Esa reducción combinada puede conducir a desmejorar el rendimiento impositivo, en clara contradicción con el objetivo de mejorar el nivel de los recursos públicos.

En realidad, cuando los dirigentes políticos advierten que en determinados impuestos o con determinado sistema tributario se supera el punto B de la curva de Laffer, suelen recurrir a la creación de nuevos gravámenes que resultan normalmente más ineficientes y/o más inequitativos, pues se habrán agotado todas las alternativas eficientes y equitativas que resultaría ventajoso encontrar en un sistema tributario. Las experiencias relatadas del Income Tax parecen avalar la validez de esta hipótesis.

Finalmente, los políticos deben aceptar o reconocer que el Estado es el “monopolista más importante” que tiene  toda economía. Pero como cualquier monopolista, a pesar de su poder de amenaza en el juego social, no podrá superar lo que ningún gobierno puede lograr: “evitar las consecuencias” de sus acciones. Los monopolios, tanto privados como estatales, deben enfrentar las decisiones que adoptan los agentes económicos y ellos deben inducir a comportamientos racionales en el diseño de las políticas, es decir, maximizando la función objetivo que se plantea a nivel gubernamental pero sujeto a restricciones, entre ellas los límites económicos que ese accionar de los agentes plantean a las decisiones públicas.

(f)     El monopsonio

Veamos ahora el caso de un monopsonio. Se trata del caso en el que un demandante de algún bien o servicio enfrenta a la oferta total del bien o servicio. El caso a ejemplificar puede plantearse en el mercado de factores, más específicamente, en el mercado laboral.

Imagínese una empresa que radicada en cierta localidad o pueblo es la única actividad que emplea mano de obra en la misma. No existe posibilidad de otros emprendimientos productivos, a excepción de una porción relativamente menor a emplear en el propio gobierno local, la población económicamente activa empleable no puede conseguir empleo en ninguna otra firma. La Figura 12 planea el caso inicial antes del impuesto y la Figura 13 después del impuesto.

Figura 12                                       Figura 13

En la Figura 12 se muestra el equilibrio del monopsonista, igualando el valor de la productividad marginal del trabajo empleado en su firma (wf) —como indica su curva de demanda derivada de trabajo DL— al gasto o costo marginal del trabajo (la línea entrecortada por encima de la curva de oferta laboral OL’), o sea ocupará la cantidad Lm de trabajadores. En ese nivel de empleo, el salario de bolsillo que reciben los trabajadores empleados en la firma es wb, de manera que la distancia entre wf y wb, es un plus que apropia el empleador que domina el mercado. En un mercado competitivo el equilibrio se ubicaría en un nivel del valor de la productividad marginal del trabajo y salario equivalente, en wc y un empleo mayor de Lc. La solución monopsónica, por tanto, genera un costo en bienestar o carga excedente equivalente al triángulo sombreado ABC, al tiempo de aumentar su excedente disminuyendo el correspondiente al de los trabajadores[137].

En la Figura 13 introducimos un impuesto que grava al empleador como contribuyente, con vistas a reducir la renta apropiada a los trabajadores, consistente en una contribución de tamaño t = FH = AC, por empleado. La incidencia del tributo habrá de acentuar la caída del beneficio social neto aumentando la carga excedente al triángulo FBG > ABC. Lo recaudado por el Estado es igual al rectángulo Wf_1FHwb_0 y la carga del mismo se distribuye en partes entre el empleador y el trabajador, en este caso mediante la traslación parcial hacia atrás del gravamen.

En efecto, lo pagado por el empleador en concepto del nuevo impuesto es reducido en parte por lo trasladado hacia atrás al trabajador que sufre una caída del salario de bolsillo de wb_0 a wb_1 y el excedente correspondiente (rectángulo sombreado en color azul), y la caída del empleo adicional desde Lm_1 a Lm_0, en tanto que el costo salarial para el empleador aumenta de wf_0 a wf_1 y excedente correspondiente (rectángulo sombreado en verde). A ambas pérdidas de los excedentes se debe sumar el incremento de la “carga excedente” que corresponde a los triangulitos —no indicados en la figura— derivados de la caída del nivel de empleo y actividad de la firma luego del impuesto.

De lo analizado previamente no parece conveniente desde el punto de vista de la eficiencia y también de la equidad, imaginar un tributo buscando introducir una regulación sobre el monopsonista que reduzca la renta o plusvalía obtenible de sus trabajadores. El Estado debería en estos casos operar con el instrumento regulatorio, de manera que el régimen salarial y los convenios laborales se ajusten al desenvolvimiento que el mercado competitivo respectivo va marcando en la economía. Otro tipo de instrumento importante es el alentar la radicación de nuevas inversiones en el área de influencia del monopsonista, circunstancia que depende a su vez de una gama importante de instrumentos de política, tendientes a reducir el riesgo soberano y alentar el retorno y/o la entrada de capitales nacionales y del exterior, intentando a su vez aprovechar las ventajas relativas en materia de recursos naturales y tecnológicos con que ya cuenta el país y en particular la región afectada por el monopsonio.

(iii)Análisis positivo y equilibrio general

Manteniendo el enfoque positivo, se pasa ahora a analizar el tema de la imposición en un enfoque de equilibrio general. En este análisis se utilizan diagramas en los que las curvas de demanda final por bienes y servicios son sustituidas por las curvas de indiferencia representativas de las funciones de utilidad de los individuos, las que han de expresar las preferencias y la disposición de pago de los demandantes ante las alternativas que enfrentan para aplicar sus ingresos, en tanto que el comportamiento de la oferta de tales bienes y servicios es planteado en términos de las funciones de producción y costos de los productores u oferentes, intentando éstos de maximizar el resultado de su gestión, que incluye naturalmente el pago de los costos de los insumos y el beneficio normal de la actividad. En esta primera etapa asimismo, solamente se considerarán “bienes finales”, es decir, no se contempla por el momento la existencia de diferentes etapas de las cadenas de producción que operan en toda economía produciendo “bienes intermedios”, que son los que se producen con el solo fin de generar nuevos insumos para la producción de otros bienes. Los productores son al mismo tiempo los vendedores y los insumos son los recursos disponibles que en este caso son los factores de la producción disponibles en la economía.

En primer lugar, se analiza el caso de las decisiones de consumo o demanda de los agentes económicos que deben satisfacer sus necesidades pensando esencialmente en los mercados de los bienes privados[138]. Luego se analizará el tema de las decisiones de producción de estos bienes. Finalmente se analiza el tema de “tributación óptima”, donde los dos aspectos —de demanda y de oferta— son incluidos.

Se anticipa que para una mejor comprensión del tema tributario en equilibrio general resulta importante que el lector esté familiarizado con lo expuesto en capítulos anteriores, en particular lo desarrollado en el Capítulo 3 y Apéndice 1.

(a) Las decisiones de consumo y la imposición sobre bienes: impuestos generales o selectivos sobre bienes

Supóngase una economía que dotada de dos factores de la producción: trabajo (L) y capital (K) está en condiciones de producir dos únicos bienes privados: X_1y X_2. Las familias deben decidir cuáles de esos bienes habrán de consumir o demandar dado un  cierto nivel de ingreso (Y), que están recibiendo por la aplicación de su trabajo y/o de su capital en el mercado de los factores L y K.

Supóngase ahora un consumidor o demandante representativo que posee la función de utilidad (U) que identifica el nivel de bienestar alcanzado por el consumo de los dos bienes disponibles en la economía (X_1 y X_2) siguiente:

(1)       U = f(X_1; X_2)

Tratándose de un mercado competitivo perfecto, supóngase que los precios que los mercados han determinado para esos bienes son P_1 y P_2, para X_1 y X_2 respectivamente. Su ingreso habrá de ser destinado totalmente al consumo de los bienes disponibles; no existe en este modelo simple la posibilidad de ahorrar parte del dinero o destinarlo al consumo o demanda de otro tipo de bien, porque sencillamente esas alternativas no existen en este caso. Es decir, la recta de presupuesto es:

(2)       Y = P_1*X_1 + P_2*X_2

Ahora supongamos que el Estado decide gravar el consumo de esos dos bienes aplicando una alícuota t (igual para ambos bienes) al valor de la compra de cada bien. Es decir, el costo total que resulta del consumo de ambos bienes luego del impuesto es:

(3)       Y = P_1 (1+t_1)*X_1 + P_2 (1+t_2)*X_2

siendo t_1 = t_2.

En el diagrama de la Figura 14 se analiza la conducta que asumiría el demandante representativo del ejemplo.

Antes del impuesto el consumidor decide ubicarse en el punto A donde su curva de indiferencia más alejada del origen se hace tangente a la recta de isogasto o recta de presupuesto (cada punto de ella indicando las posibilidades de intercambio entre ambos bienes que el mercado le permite). La pendiente de la recta de presupuesto esta indicando entonces cuál es la “tasa de cambio posible” (o “precio relativo” de los bienes) que el mercado le permite al consumidor para ejercer su opción. La pendiente de la curva de indiferencia por su parte está indicando la “tasa de cambio deseada” entre ambos bienes, según las preferencias del consumidor. Precisamente, cuando ambas pendientes coinciden, el consumidor estará maximizando su bienestar. Nótese que el mercado le permitiría ubicarse a la izquierda o a la derecha del punto A (a lo largo de la recta de presupuesto); pero en ese caso se estaría ubicando en una curva de indiferencia que corta a la recta de presupuesto y, por tanto, de nivel inferior o más cercana al origen que la U_0.

Figura 14

Luego de introducido el impuesto la recta de presupuesto se desplaza hacia el origen, denunciando que ahora el consumidor con su ingreso puede consumir menos cantidades de ambos bienes. Dado que el precio relativo no ha variado con el impuesto, pues la presión tributaria es idéntica en ambos (t_1 = t_2)[139], la medida tributaria de gravar el consumo de ambos bienes de igual manera, simplemente ha sido equivalente a una reducción del ingreso del consumidor. De allí que la nueva ubicación que optimiza el bienestar sea el punto B, que ubica al consumidor en un nivel de bienestar U_1,  inferior al anterior (U_1 < U_0) identifica un único “efecto ingreso” de la medida tributaria. El pasaje del punto A al punto B identifica los cambios en cantidades que operan entonces según sea la “elasticidad ingreso” en el consumo de ambos bienes que con ese comportamiento denuncia el consumidor.

Asimilar la medida tributaria del ejemplo (gravar el consumo de los bienes) como similar a reducir el ingreso del consumidor —por ejemplo, mediante un impuesto que grave su ingreso— puede en este ejemplo ser identificado como un caso de “equivalencia tributaria”. Se verá luego que en un mundo más realista con una cantidad mucho mayor de bienes y servicios, es decir, de opciones, y la imposibilidad de gravar a todos los bienes y servicios de la misma manera, esa equivalencia no se habrá de cumplir.

Veamos ahora qué ocurre si el Estado decide gravar solo uno de los dos bienes, específicamente que grave solamente al bien X_2[140]. En la Figura 15 se analiza el resultado de esa medida tributaria.

Figura 15

El precio relativo de ambos bienes ha sido modificado por la política tributaria pues P_1/P_2 ≠ P_1/P_2 (1+t_2). Dado que X_2 se ha encarecido por efecto del impuesto que grava su consumo, la nueva recta de balance cambia de pendiente. La ubicación del consumidor pasando desde el punto A al punto B, opera en base a dos efectos: el ya visto “efecto ingreso” —que mide la menor posibilidad económica que acarrea la medida tributaria para el consumidor incidido (al encarecerse uno de los bienes el ingreso disponible no permite consumir las mismas cantidades previas de ambos bienes)—  y el “efecto sustitución”, al afectar la elección entre bienes según  las preferencias de consumo (el cambio en el precio relativo entre ambos bienes provocada por la medida tributaria).

En efecto, el paso del punto A original al nuevo punto B luego del impuesto, puede descomponerse en los dos efectos citados: el efecto ingreso, que se identifica por la distancia entre el punto A y el punto C, punto que se obtiene imaginado un desplazamiento de la recta de balance o presupuesto original (coloreada en azul) en forma paralela hasta hacerse tangente a la nueva curva de indiferencia (la línea entrecortada de color azul); y el efecto sustitución que se identifica por el desplazamiento a lo largo de la curva de indiferencia U_1 desde el punto C al B.

La modificación del consumidor responde así a los estímulos o desestímulos que operan en el mercado como consecuencia de la medida tributaria. Se consume menos de ambos bienes por efecto ingreso y se modifica el mix de bienes por el encarecimiento relativo del bien X_2 (o el abaratamiento relativo del bien X_1) luego del impuesto. La medida tributaria induce a consumir relativamente algo más de X_1 respecto de X_2, en relación a los precios relativos existentes antes del impuesto.

Esta medida de trato diferencial entre bienes y servicios ¿es eficiente? Decididamente no. La medida tributaria ha generado una distorsión en los precios relativos de mercado, los que bajo los supuestos de competencia perfecta, miden el valor social que los individuos asignan a los bienes y servicios. Ya vimos en el Capítulo 4 que solamente en presencia de externalidades tecnológicas o defectos de información, los mercados distorsionan esos valores sociales y, en tal caso, existen motivos para algún tipo de intervención del Estado.

Más adelante en este mismo capítulo se analizará otro tipo de problema que surge ante la imposibilidad de poder gravar a todos los bienes y, en este caso, se ha sugerido que el sistema tributario deliberadamente sea diseñado aplicando alícuotas diferenciales a los bienes. Pero bajo el supuesto de estar en presencia de mercados competitivos perfectos, esa distorsión es decididamente dañina[141].

Obsérvese en la nueva Figura 16 la manera de identificar el daño económico que la tributación distorsiva provoca.

La política tributaria distorsiva conduce al paso del punto A al B, como se explicara previamente, consecuencia de los dos efectos (ingreso y sustitución). En la Figura 16 se ha trazado ahora una nueva línea de isogasto o de presupuesto paralela a la recta de presupuesto original y “que atraviesa el punto B” (la línea entrecortada de color azul)[142].

Figura 16

La razón es que esta nueva recta de presupuesto implica un nivel de gasto similar a la recta de presupuesto que determina la imposición distorsiva, en tanto el punto B es común a ambas rectas y todos los puntos de una recta de presupuesto identifica un mismo nivel de gasto total, de manera que la línea entrecortada y la recta de presupuesto después del impuesto son similares en cuanto a nivel de gasto total.

Pero la diferencia de la nueva curva de presupuesto respecto a la que resulta luego del impuesto, es que no distorsiona los precios relativos entre bienes. Es decir, si la imposición fuera neutral o no distorsiva, el Estado lograría la misma recaudación pero permitiría al consumidor alcanzar un nivel de bienestar superior al poder ubicarse en el punto D correspondiente a una curva de indiferencia superior (U’1 > U_1). La distancia entre ambas curvas de indiferencia está por tanto midiendo la “carga excedente” del impuesto distorsivo.

(b) La imposición al ingreso y la elección entre ingreso y ocio

En este apartado se analiza el caso del impuesto que grava el ingreso de las personas y su incidencia en la elección entre el esfuerzo laboral versus destinar tiempo al ocio. Para ello se supone nuevamente un contribuyente representativo que debe decidir entre ganar un ingreso trabajando o bien destinar su tiempo al ocio, es decir, descansar o vacacionar en lugar de destinar su tiempo disponible a hacer más dinero.

Es decir, la función de utilidad o de bienestar de una persona puede expresarse de la manera que lo hace la siguiente expresión:

(1)     U = f (Y; O)

Siendo Y el ingreso y O el ocio. En la Figura 17 se mide en la abscisa las horas destinadas al ocio y, por diferencia con la cantidad total de 24 horas disponibles, la cantidad destinada al trabajo. En la ordenada se mide el ingreso que la persona puede obtener trabajando. La recta de balance identifica así el costo de oportunidad de sus horas disponibles, y la pendiente mide por tanto el salario, honorario o ingreso por hora que puede obtener trabajando.

Figura 17

La situación inicial indica que el individuo representativo se ubica en el punto A, asignando O_0 cantidad de horas al ocio y, consecuentemente, L_0 horas al trabajo, que le reporta Y_0 de ingreso disponible.

Introducido el impuesto que grava su ingreso, se produce una caída de la pendiente de la recta de balance, es decir, una disminución del costo de oportunidad de sus horas. Ello significa un menor ingreso disponible por las horas que dedique al trabajo. El diagrama indica que como respuesta a tal política tributaria, el individuo decide ubicarse en el punto B.

Habrá de notarse que el diagrama de la Figura 17 indica que la decisión después del impuesto ha inducido a una mayor cantidad de horas de trabajo y menor cantidad de horas destinadas al ocio. En realidad, lo que ocurre con la medida tributaria es que el individuo se ve afectado de dos maneras contrapuestas en materia de incentivos. Por un lado, debido a la caída de su ingreso y en razón de que ello implicará una menor posibilidad de consumo y ahorro para él y su familia, habrá de aparecer un incentivo por recuperar ingreso perdido trabajando más. Esa motivación de no “bajar su estándar de vida” familiar, lo lleva a esa actitud, trabajar más y, consecuentemente, reducir su ocio. Pero por otro lado, el hecho de que su tiempo disponible tenga un costo de oportunidad menor después del impuesto, provoca que resulte más atractivo que antes destinar tiempo al ocio (ha bajado el precio relativo del ocio). Es decir, hay un “efecto renta” que motiva a trabajar más (o reducir el ocio), y un “efecto sustitución”, que induce a trabajar menos (o aumentar el ocio). Dos incentivos contrapuestos que finalmente harán, según su diferente ponderación o incidencia, que la conducta del individuo sea la de un mayor o la de un menor esfuerzo productivo[143].

La Figura 18 muestra un resultado inverso, en el cual el efecto sustitución predomina sobre el efecto renta y, consecuentemente, el individuo se ve incentivado a demandar más ocio y disminuir su esfuerzo laboral.

Figura 18

Usualmente cuando se analiza el mercado de trabajo suele utilizarse como función representativa de la oferta laboral una curva que es creciente a mayor nivel de retribución o salario. Es el caso en el que predomina el efecto sustitución. Sin embargo, es posible imaginar conductas diferentes de las personas, que en general pueden relacionarse con situaciones diferentes en el nivel de riqueza de las mismas. Una persona de bajo ingreso es probable que se vea en la necesidad de trabajar más cuando el Estado lo grava en su ingreso disponible. Garantizar el satisfacer las necesidades básicas de su familia así lo exige. Una persona opuesta, de alto nivel de riqueza, probablemente tenga un incentivo similar, no ya por el peligro de no satisfacer necesidades básicas de su familia, pero sí de poner en riesgo un alto estándar de vida de la misma, debajo del cual no estarían ni social ni sicológicamente preparados para enfrentar.

Por último, posiblemente a una persona de nivel intermedio en riqueza, lo motive mucho más el efecto sustitución, si ve la posibilidad de mejorar su estándar de vida si su ingreso por hora mejora o, en el caso contrario, si no tiene sentido seguir haciendo esfuerzo laboral para que el Estado le quite parte del mismo; la expresión callejera de “para qué trabajar para el Estado”[144].

Por lo expuesto, en los textos de microeconomía suelen encontrarse diagramas con curvas de oferta laboral como la mostrada en la Figura 19, que relaciona nivel salarial o ingreso con oferta de esfuerzo laboral.

Figura 19

El tramo I correspondería al grupo social de alto ingreso; la II a un individuo de ingreso medio; y la III a un individuo de bajo ingreso. En los tramos I y III predomina el efecto renta. En el tramo II predomina el efecto sustitución.

(c) La imposición al ingreso versus la imposición al consumo de bienes y la elección entre consumo presente y consumo futuro

1) Neutralidad del impuesto directo al consumo entre consumo presente y consumo futuro

Un impuesto base-consumo a diferencia de un impuesto al ingreso es considerado neutral entre el consumo presente y el consumo futuro. Esta afirmación puede rápidamente visualizarse mediante el sencillo ejemplo numérico del Cuadro 1.

El ejemplo, supone dos personas: el Señor A de alto ingreso y una alta propensión a ahorrar (50% del ingreso) durante su vida activa —Período 1— para luego poder financiar su consumo en la pasividad —Período 2—; y el Señor B, de bajo ingreso y alta propensión a consumir (90% del ingreso) durante el Período 1. Si se asume la teoría del ciclo de vida[145] se puede visualizar la equivalencia económica del tratamiento impositivo de ambos individuos, de manera que el impuesto al consumo resulta neutral.

Cuadro 1

Dicha neutralidad se refiere tanto a su incidencia sobre el consumo presente y futuro de cada una de las personas, pero también es aplicable a la cuestión distributiva interpersonal del ingreso entre el señor A y el señor B. El cuadro muestra los resultados del ejemplo, que asume una alícuota impositiva del 5% sobre el ingreso consumido y una tasa de interés vigente en la economía del 10% anual.

En términos analíticos, para analizar el punto supóngase la existencia de un individuo o consumidor representativo cuya función de utilidad se expresa como:

(1)     U = U (Cp; Cf)

Donde U es la función ordinal de utilidad; y, Cp y Cf los niveles de consumo del período presente y futuro, respectivamente.

La restricción de presupuesto enfrentada por dicho individuo para optimizar su consumo intertemporal será:

(2)     Cp (1 + i) + Cf  = Yp 1 + i) + Yf

Asúmase asimismo que Yf  = 0,[146] entonces la restricción será:

(3)     Cp (1 + i) + Cf  = Yp (1 + i)

Gravando ambos consumos con un impuesto de tasa τ, la optimización intertemporal de consumo del individuo se obtiene maximizando la función (1) sujeta a la restricción (3).

Construyendo la  función auxiliar ℒ (Lagrageano) y derivando parcialmente para cada argumento de la (1) e igualando a 0, se obtiene:

(4)     ℒ = U (Cp; Cf) + λ [Yp (1 + i) - Cp (1 + i) - Cf ]

(5)     ∂ℒ /∂Cp   =  U´cp - λ (1 + 1) = 0

(6)     ∂ℒ /∂Cf    =   U´cf - λ  = 0

(7)     ∂ℒ /∂ λ    = Yp (1 + i) - Cp.(1 + i) - Cf = 0

De estas condiciones de primer orden se deduce:

(8)     U´cp / U´cf  = (1 + i) = TMSCpCf

Donde TMSCpCf expresa la tasa marginal de sustitución entre consumo presente y consumo futuro.

Ahora, hallando el diferencial total de la (1) e igualando a 0, se obtiene:

(9)   dU = U´cp dCp + U´cf dCf  = 0

es decir,

(10)   U´cp / U´cf  =  - dCf  / dCp  = TMTCpCf

donde TMTCpCf  es la tasa marginal de transformación entre consumo presente y consumo futuro. Cumpliéndose, por lo tanto, la primera y segunda regla de optimización paretiana (en el consumo entre individuos, y entre el consumo y la producción) contenidas en la expresión (11).

(11)   TMSCpCf = TMTCpCf = (1 + i)

Ahora bien, lo anterior está lejos de demostrar que la inversión y el crecimiento serán mayores bajo este tipo de imposición, especialmente si se previera progresividad en las alícuotas del impuesto[147]. Además, como la base del impuesto directo al consumo es menor que el impuesto a los ingresos, la tasa media deberá ser mayor. Esto significa que el desincentivo al esfuerzo laboral relativo al consumo presente será algo mayor. Pero un impuesto al consumo distorsiona el trade off entre trabajo presente y consumo futuro menos que un impuesto al ingreso. El efecto neto sobre el bienestar es teóricamente ambiguo y depende de los valores de los parámetros sobre los que existe poca evidencia empírica. No obstante, muchos expertos sugieren que el bienestar será mayor bajo un impuesto, relativamente neutral, al consumo[148].

2) La carga excedente de la imposición sobre el ingreso y sus efectos sobre el consumo presente y el consumo futuro

A diferencia de la imposición al gasto de consumo, la imposición al ingreso no resulta neutral con relación a la elección entre consumo presente y consumo futuro, generando un sesgo a favor del consumo presente, o sea, castigando al consumo futuro, es decir, castigando al ahorro.

Para analizar el punto, supóngase nuevamente la existencia de un individuo o consumidor representativo cuya función de utilidad se expresa como:

(1)     U = U (Cp; Cf)

donde U es la función ordinal de utilidad; y, Cp y Cf los niveles de consumo del período presente y futuro, respectivamente.

La restricción de presupuesto enfrentada por dicho individuo para optimizar su consumo intertemporal será:

(2)     Cp (1 + i) + Cf  = Yp.(1 + i) + Yf

Si simplificamos el planteo haciendo Yf  = 0, entonces la restricción será:

(3)     Cp (1 + i) + Cf  = Yp (1 + i)

El precio relativo entre consumo futuro y consumo presente es entonces:

(4)     (1 + i)

Si se introdujera un impuesto de tasa τ que grave a ambos consumos se tendría:

(5)     Cp (1 + i) (1 + τ) + Cf (1 + τ) = Yp (1 + i)

Ahora el precio relativo entre ambos consumos resulta:

(6)         (1 + i) .(1 + τ) / (1 + τ)

O  sea,

(7)     (1 + i)

Es decir, según la expresión (7) no se modifica la relación de precios indicada por la (4). Es decir, no se provocan distorsiones en los precios relativos entre consumo presente y consumo futuro.

Si introducimos ahora un impuesto que grave al ingreso, en lugar de gravar los consumos, en el período presente el ingreso disponible (Ydp) sería:

(8)     Ydp  =  Yp (1 – τ)

Y si ahora asumimos que Cp = 0 (es decir, suponiendo que el individuo ahorra la totalidad de su ingreso disponible en el período presente), los intereses a obtener del ingreso ahorrado serán, al final del período presente:

(9)       Ip  =  Yp (1 – τ) i

El ingreso del período futuro, ahora ya no será nulo, pues si bien hemos supuesto inicialmente Yf = 0, ahora el individuo habrá de contar con Ip al inicio del período futuro, proveniente de los intereses (i) ganados con el ahorro del ingreso disponible del período previo [Yp (1 – τ)].

Como en el período futuro nuevamente se aplica el impuesto al ingreso, significa que los intereses ganados en el período previo serán gravados, de manera que el ingreso disponible en el período futuro para consumir totalmente en dicho período (Cf) será la suma del ingreso disponible del período previo (dado que se había supuesto Cp = 0) más el nuevo ingreso disponible del período futuro, es decir:

(10)   Cf  = Yp (1 – τ) + Yp (1 – τ ).i.(1 – τ) = Yp.(1 – τ) + Y(1 – τ)2. i

Haciendo simplificaciones y reordenamientos:

(11) Cf  =  (1 – τ) [1 + (1 – τ) . i ] Yp

La expresión (11) puede ahora expresarse como:

(12)   Cf  = Ydp [1 + (1 – τ) . i ]

La nueva relación de precios entre consumo presente y consumo futuro, resulta:

(13)   [1 + (1 – τ) i]

En términos diagramáticos el resultado se puede observar en la Figura 20.

Figura 20

La pendiente de la recta de presupuesto se ha modificado debido al abaratamiento del precio del consumo presente, o lo que es lo mismo, al encarecimiento relativo del consumo futuro (haciendo menos atractivo ahorrar en el presente).

En términos analíticos se puede construir la nueva función auxiliar (Lagrangeano) y determinar la situación de equilibrio final de consumidor representativo, haciendo:

(14)  ℒ  =  U (Cp; Cf) + λ [Yp (1 + i)(1 - τ ) - Cp.(1 + i) (1 - τ ) - Cf ]

(15)   ∂ℒ/∂Cp   =  U´cp - λ (1 + 1) (1 - τ) = 0

(16)   ∂ℒ /∂Cf    =   U´cf - λ  = 0

(17)   ∂ℒ /∂ λ    = Yp (1 + i) (1 - τ) - Cp (1 + i) (1 - τ ) - Cf = 0

o sea,

(18)     U´cp / U´cf  = (1 + i) (1 - τ) = TMSCpCf

Se ha modificado el precio relativo entre consumo presente y consumo futuro, reduciendo el primero y, consecuentemente, generando un sesgo en contra del segundo.

Esta distorsión provoca costos en bienestar cuya medición se muestra en la Figura 21 que plantea el mismo análisis ya visto en la tributación sobre bienes (Figura 16).

Figura 21

La tributación distorsiva producida por la imposición al ingreso reduce el bienestar al ubicar al individuo representativo en el nivel de utilidad U_1, en tanto que un impuesto no distorsivo que grave solamente al consumo —es decir, evitando gravar el ahorro— lo ubicaría en el nivel U’1.

(d) La imposición sobre los factores de la producción y su incidencia en las decisiones productivas

En este apartado se analiza el efecto de la política tributaria aplicada al empleo o uso de los factores de la producción. Se supone a tal fin el caso de una firma que produce determinado tipo de bien o servicio (X) para el cual su propietario o administrador debe optar por el empleo de determinada tecnología que requiere del empleo de determinadas cantidades de trabajo (L) y de capital (K).

En primer lugar, se supone una función de producción que admite combinaciones muy diversas de ambos factores; en rigor, admite infinitas posibilidades de combinar trabajo y capital para cierto nivel de producción. Esa función posee rendimientos constantes a escala, es decir, la tecnología —cualquiera sea ella en términos de combinar trabajo y capital— permite ampliar la producción en forma proporcional al incremento en el empleo o uso de ambos factores. La función de producción se define como:

(1)     X = f (L, K)

Y la contratación de factores exige retribuirlos a los valores de reserva w y r,[149] para el trabajo y para el capital, respectivamente. El productor del bien X enfrenta una restricción presupuestaria, que implica respetar el nivel de capital disponible para financiar la producción C● que será asignado al pago de ambos factores, o sea:

(2)     C●  = L.w + K.r

El diagrama de la Figura 22 muestra el caso bajo análisis.

Figura 22

Las rectas de balance C●0 y C●1  muestran dos situaciones de capital disponible para financiar la producción. Son las líneas de “isogasto” o de presupuesto que enfrenta el productor de X. Su pendiente indica el precio relativo del trabajo y el capital (w/r) y cada punto de las mismas indican las alternativas posibles que el mercado de factores posibilita al productor de adoptar combinaciones entre L y K. Las curvas X_0 y X_1 son las isocuantas o curvas de nivel de la producción —cardinalmente medibles en base a alguna unidad de medida acorde con el tipo de bien o servicio (kilogramos, toneladas, metros lineales, metros cúbicos, etc.)— indicando las combinaciones de L y K que la tecnología o estado de las artes disponible permite para obtener los respectivos niveles de producción. La línea entrecortada con origen en 0, es la “recta de expansión” que identifica los puntos de tangencia entre las rectas de isocostes y las isocuantas; en ella se identifican los niveles de producción máxima posible obtenibles con ese presupuesto, dado el precio relativo de los factores, para escalas crecientes de producción. De acuerdo al supuesto de rendimientos constantes a escala, el pasaje del punto A al B, exige un aumento proporcional de empleo de los factores, desde L_0 a L_1 y desde K_0 a K_1, que habrán de permitir un aumento proporcional en el nivel de producción desde X_0 a X_1.

Puede advertirse que la “línea de expansión” del ejemplo está reclinada hacia el eje de ordenadas, indicando que la elección de la tecnología de producción resulta “trabajo-intensiva”. Imaginando una recta de 45º que parte del origen del diagrama, toda recta de expansión que se ubique a la izquierda de esa pendiente, indica este tipo de característica trabajo-intensiva de la tecnología elegida; a la inversa, toda recta de expansión con pendiente menor o ubicada a la derecha de la misma, estará indicando una tecnología intensiva en capital.

Ahora bien, imaginemos que el Estado introduce un impuesto que grava el uso de los factores en el momento que el nivel de producción es X_1 (punto B), y ese impuesto es “neutral”, o sea, grava con similar presión tributaria a ambos factores de la producción con una tasa t. La recta de presupuesto o isogasto que era C_1 antes del impuesto pasa a ser C_0, debido al mayor costo que demanda el empleo de los factores, pues la recta es ahora:

(3)     C_0  = (L.w + K.r) (1+ t)

La política tributaria al ser neutral produce un desplazamiento paralelo de la línea de isocostes, pues no modifica el precio relativo de los factores. El movimiento de B hacia A se identifica como “efecto producción” y es el equivalente al efecto ingreso o efecto renta, visto en los puntos anteriores, al tratar los casos del consumo de bienes o a la elección entre ocio e ingreso.

En la Figura 23 se muestra el caso de un impuesto que grave a uno de los factores solamente. Imagínese que el factor gravado sea L[150].

Figura 23

La medida tributaria sesga el uso de la tecnología a una más capital-intensiva. El desplazamiento de la línea de expansión que indica la flecha entrecortada roja hacia la relación (L/K)1 es el resultado de encarecer el uso del factor trabajo, es decir, de aumentar el precio relativo w/r. Esta distorsión en el precio relativo de los factores que provoca la medida tributaria genera la correspondiente carga excedente. El paso desde el punto A al C que induce la medida tributaria, puede descomponerse en los dos efectos conocidos: el “efecto producción” —el cual se encuentra trazando una paralela a la recta de isogasto original (C●1) tangente a la isocuanta X_0 en el punto B-- y el “efecto sustitución”, que indica el desplazamiento sobre la isocuanta C●0desde el punto B al punto C.

La grafica de la carga excedente, se puede medir trazando otra paralela a la recta de isocostes original que “atraviese” al punto C. Debido a la complejidad del dibujo, esto se identifica en el nuevo diagrama de Figura 24.

Figura 24

Si la medida tributaria fuera neutral —gravando ambos factores con similar presión tributaria— solamente se registraría el efecto producción, con el desplazamiento desde el punto A al punto D que indica la posibilidad de lograr un nivel de producción mayor (isocuanta X’0)al que induce el impuesto distorsivo sobre los factores (isocuanta X_0).

Sin dudas que la incidencia descrita, sesgando a la economía hacia una tecnología capital-intensiva, habrá de afectar las posibilidades de empleo del factor trabajo, dado que el mayor costo laboral no solamente podrá implicar una traslación parcial de la carga del impuesto a los trabajadores, sino también a un menor nivel de empleo que —ceteris paribus—puede finalmente en el más largo plazo inducir a una traslación total del gravamen al salario de bolsillo de los trabajadores. Esta circunstancia, no obstante, implicaría un cambio en el supuesto del valor de reserva constante w del factor trabajo.

El punto nos deriva a otro análisis complementario referente a la incidencia de un impuesto que grava la producción de todo bien en cuya producción se utilice una tecnología intensiva en trabajo, recurriendo a lo adelantado por el teorema Stolper-Samuelson, adoptando sus supuestos a un escenario más realista con respecto al mercado de capitales y al mercado laboral con relación a la elasticidad-precio de oferta.

Sin embargo, previamente conviene analizar el caso particular que plantea la existencia de funciones de producción de coeficientes fijos. En el diagrama de la Figura 25 se explica este caso.

Figura 25

La función de producción mostrada por la Figura 25 implica el supuesto de una única tecnología que el estado de las artes brinda para encarar la producción del bien X. La misma exige una cierta proporción constante de trabajo y capital para encarar la producción del bien, cuya expresión analítica es:

(4)     X = Min [F (L/K)*]

Se trata de un coeficiente (L/K)* constante o fijo como el que indica la línea de expansión del diagrama. De tratarse de este tipo de función de producción, ya no surgirá ninguna incidencia distorsiva de la política tributaria, en tanto, daría lo mismo encarecer el uso o empleo de uno solo de los factores o de ambos a la vez. Solamente se produciría un “efecto producción”, no existiendo en  ningún caso un “efecto sustitución”, el cambio en los precios relativos no puede inducir a adoptar otra tecnología alternativa pues ella sencillamente no existe.

Las tangentes de los ángulos αindican que el precio relativo w/r es diferente y no obstante la tangencia con la isocuanta original no cambia, ubicando la solución óptima en el mismo punto B. De aplicarse un cierto impuesto t a cualquiera de los factores, o a un t algo menor pero aplicado a ambos factores a la vez, obteniendo la misma recaudación, y ubicar el nivel de producción en el punto A.

El caso de funciones de producción de coeficientes fijos es extensible a otros algo más complicados en los que la función de producción posibilita la opción de algo más de una sola tecnología, pero con cambios discretos en la relación L/K, como indica la Figura 26.

Figura 26

En el ejemplo existen tramos de posibles modificaciones en los precios relativos que no generarían efectos sustitución, como los indicados por las líneas de isocostes diferentes marcadas en rojo y en azul.

Los cambios en w/r dentro de los pequeños rangos indicados con las líneas de isocostes del mismo color, no afectarían a las relaciones L/K, por ejemplo, inducir al paso desde (L/K)* a (L/K)**. Solamente operaría el “efecto producción”, con el pase desde el punto A al B, cualquiera fuera el factor gravado, dado que en ese caso resulta similar al caso de gravar homogéneamente de manera neutral a ambos factores.

Para variaciones importantes en w/r, en cambio, claramente surgiría el efecto de un cambio en los coeficientes L/K diferentes: desde (L/K)* hacia (L/K)**, o viceversa, según el sesgo de la política tributaria que se adopte[151].

(e) El teorema Stolper-Samuelson y su adaptación al escenario actual en el mercado de factores

El teorema de Stolper-Samuelson ha sido una muy interesante manera de pronosticar cuál sería la distribución de la carga de los impuestos que gravan la producción o el consumo de un bien o servicio, en el caso de bienes finales, es decir, en ausencia de consumos intermedios, aspecto que se tratará en el capítulo próximo. Se trata del análisis de la incidencia de un impuesto cuya carga no puede ser trasladada hacia delante, de manera que la misma, ya sea parcial o totalmente habrá de ser soportada por el oferente del bien o servicio.

Ahora bien, que la oferta deba soportar la carga del tributo, deja abierto el interrogante de cuál de los factores originarios será el afectado: L o K. El análisis diagramático que se presenta a continuación analiza este tema.

El teorema supone funciones de producción de rendimientos constantes a escala, “oferta fija de factores de la producción”, competencia perfecta en ambos mercados y perfecta movilidad de factores entre ellos. El segundo de los supuestos es crucial para justificar o corroborar la hipótesis siguiente del teorema: si el Estado grava la producción o el consumo de un bien en cuya producción se emplea una tecnología intensiva en trabajo, la incidencia termina inexorablemente reduciendo el precio relativo de este factor (w/r bajaría). A la inversa si la tecnología empleada fuera intensiva en capital; en este caso, inexorablemente la incidencia provocará una caída en la retribución relativa del capital (w/r subiría).

1) La implicancia de la reasignación de factores entre actividades con diferentes intensidades de uso de los mismos (manteniendo el supuesto de oferta fija de factores)

Según lo ya analizado con respeto a  la incidencia del impuesto que grava la producción o consumo de un bien o servicio, y suponiendo un esquema de equilibrio general en el cual existen solamente dos bienes; el bien X y el bien Y[152], es posible identificar la incidencia del impuesto en ambos mercados.

Con el auxilio de la Figura 27 se explica el primer efecto de la imposición. La política tributaria decide gravar solamente al bien X, a resultas de lo cual se produce la incidencia que muestra el diagrama de la izquierda. La parte sombreada de la carga del tributo recae en el oferente o productor del bien. El tema a analizar es a cuál de los dos factores que intervienen en la producción del bien habrá de incidir dicha carga, pues en la curva de oferta solamente figuran las retribuciones de ambos factores (no existen consumos intermedios).

Figura 27

Luego del impuesto y dado que el precio que retiene el oferente-productor del bien X baja de Px_0 a Px_2, la consecuente reducción de producción desde X_0 a X_1, implica la liberación de factores que dado el supuesto de economía cerrada, oferta fija de los mismos y competencia perfecta en ambos mercados, habrán de tener que ser absorbidos por la mayor producción del bien Y (desde Y_0 a Y_1), cuya demanda se habrá de expandir  —de Dy(Px_0) a Dy(Px_1)—al aumentar el precio del sustituto X para los demandantes (que pasa de Px_0 a Px_1).

Pero obsérvese en la Figura 28 qué ocurriría si el precio relativo de los factores w/r se mantuviera constante o invariable luego del cambio en los precios relativos de ambos bienes, el cambio en los niveles de producción de ambos y la consecuente reasignación de los factores disponibles en la economía desde la actividad X a la actividad Y.

Una reducción de una unidad de X  libera más trabajo por unidad de capital que la cantidad de trabajo por unidad de capital que requiere una expansión de una unidad de Y. De mantenerse el mismo nivel de precios relativos (r/w) producirá el resultado indicado en los diagramas, es decir:

|-ΔLx|  >  ΔLy

|-ΔKx| <  ΔKy

Figura 28

Es decir, dado que se  supone oferta fija de factores, donde:

Lx + Ly = LT

Kx + Ky = KT

Siendo LT y KT las cantidades totales y fijas disponibles de L y de K, la reasignación desde la actividad X a la actividad Y, generaría un sobrante de L y un faltante de K. El diferencial en cada caso sería:

dL  =   |-ΔL x| -  ΔLy   >  0

dK  =  |-ΔK x| -  ΔKy  <  0

El excedente de L solo podrá emplearse con una caída en el precio relativo de L, o lo que es lo mismo, un aumento en el precio relativo de K. Es decir, el cambio en la relación w/r (reduciendo el precio relativo de w respecto a r) produciría los cambios que se observan en los diagramas de la Figura 29.

Figura 29

O sea:

tg α  >  tg β

Es decir:

(r/w)0  <  (r/w)1

Ambas líneas de producción mudan sus tecnologías a relaciones L/K mayores (la tecnología de producción de X y de Y se hacen más intensivas en trabajo). De esta manera se logra que:

dL  =  |-ΔL x| -  ΔLy   =  0

dK  =  |-ΔK x| -  ΔKy  =  0

es decir,

LT0  =  Lx0  + Ly0  =   Lx1 + Ly1   =  LT1

KT0  =  Kx0 + Ky0  =   Kx1 + Ky1  =  KT1

2)La validez del supuesto de oferta fija de factores y su implicancia en el caso de economías como la de Argentina

El caso de L

La validez del supuesto de oferta fija del factor trabajo parece aproximarse razonablemente a la situación de los trabajadores de bajas calificaciones en países como Argentina.

Veamos en los diagrama de la Figura 30 qué sucede si las políticas públicas desafían esta situación real.

El movimiento de la curva de demanda deriva de trabajo DL0  hacia DL1  indica la reducción del valor de la productividad marginal de L (VPMFL) por ser ahora de menor valor el producto que lo emplea más intensivamente, es decir:

Px2  <  Px0     (volver a Figura 27)

Si se insiste en fijar w_1 = w_0 (por ejemplo debido a la presión gremial), entonces habrá un efecto neto de caída en la producción (PBI_1 < PBI_0) y caída en el empleo de L (L_1 < L_0), según diagramas del lado izquierdo.

Si en cambio se deja que el salario se ajuste (aumento de la relación r/w) —circunstancia que se produciría en un mercado competitivo— entonces no habrá efecto neto sobre el nivel de actividad y el empleo.

El caso del capital

En el presente escenario de globalización mundial, con alto nivel de movilidad del capital entre países, el supuesto de oferta fija del capital no parece ser el caso relevante, en particular en países como Argentina. Esto es extensible al caso del factor trabajo con alto nivel de capital humano incorporado. En este caso el supuesto más realista es el de oferta infinitamente elástica, cuyo nivel de retribución está dado por el retorno marginal del capital en el mundo.

Veamos mediante los diagramas de la Figura 31 qué ocurre en este caso cuando el gobierno grava al bien intensivo en capital.

Figura 31

El retorno del capital mundialmente vigente es ř (rendimiento marginal del capital en el mundo), en tanto, luego del impuesto, el capital empleado domésticamente recibiría un retorno r_1.

Siendo r_1 < ř, en el más largo plazo el capital fluye al exterior en la magnitud K_1K_0. Es decir, el capital doméstico ajusta su retribución al nuevo valor de la productividad marginal del capital en el país (VPMFK), que habrá de coincidir con el retorno marginal en el resto del mundo (ř).

La dificultad para gravar el rendimiento del capital es el dilema que desvela a políticos y tributaristas en el mundo presente, pero muy en particular en países como Argentina, debido al diferencial de retorno requerido por el riesgo soberano.

5.2. Las reglas de tributación óptima: soluciones de Ramsey y otros criterios de eficiencia

En los puntos previos se analizaron situaciones diversas sobre imposición en los que se identificaron diseños tributarios que provocaban “carga excedente". Una de esas situaciones era cuando el diseño tributario generaba un tratamiento desigual en la presión tributaria sobre bienes y servicios que inevitablemente provocaban distorsiones en los precios relativos de los mismos. La enseñanza que dejaba el análisis era que la política tributaria debía ser “neutral” de manera de evitar esas distorsiones.

Sin embargo, bajo ciertas circunstancias, existen razones para justificar tal tratamiento desigual o que existan razones económicas para un diseño deliberadamente desigual en las alícuotas impositivas. Este es un tema importante explorado en el capítulo de imposición óptima y al que pasamos revista seguidamente.

En el análisis se supone a un  consumidor representativo[153]cuyo ingreso proviene de dos fuentes: salarial y no salarial, y cuyo gasto se distribuye entre dos bienes X e Y. El ingreso salarial es el producto de tasa de salarios (w) y la cantidad de tiempo que dedica al trabajo (L), o sea, w.L. El ingreso no salarial se representa por K y representa una suma fija de riqueza heredada por el consumidor y, consecuentemente, cuyo monto no habrá de variar ante decisiones de comportamiento del consumidor. En ausencia de impuestos, la restricción presupuestaria será:

(1)           K + w.L = PX.X + PY.Y

Donde PX y PY son los precios al productor de X e PY, respectivamente. Si T es el tiempo total disponible por el consumidor, L el tiempo destinado al trabajo y θ su demanda de ocio, se debe cumplir que T = L + θ, en cuyo caso la expresión (1) se puede expresar como:

(2)           K + w(T- θ) = PX.X + PY.Y

Si se denomina a τw, τx y τy a las alícuotas ad valorem sobre w, X e Y, respectivamente, la restricción presupuestaria resulta:

(3)          K + w (1 - τw) (T – θ) = PX (1+ τx) X + PY (1+ τy) Y

Reordenando,

(4)          K + w (1 - τw) T = PX (1+ τx).X + PY (1+ τy) Y + w (1 - τw) θ

Donde queda claro el efecto de incentivo a consumir ocio, al operar como un subsidio sobre θ.

El problema de tributación óptima consiste en identificar los valores de τw, τx y τy que generando determinado rendimiento, minimicen la pérdida de eficiencia o carga excedente de los  impuestos[154]. La solución depende de supuestos sobre la factibilidad de gravar o no ciertos bienes y la naturaleza de las curvas de demanda y oferta de dichos bienes.

Seguidamente se explican las reglas de tributación más conocidas, asumiendo curvas de oferta infinitamente elásticas, es decir, que los precios a los productores no varían ante la introducción o eliminación de los impuestos[155].

Las reglas más conocidas son cuatro:

1) Regla de la proporcionalidad

2) Regla de Ramsey

3) Regla de la proporcionalidad inversa de la elasticidad precio directa

4) Regla de Corlett-Hague

(i) Regla de la proporcionalidad

Si todos los bienes fueran gravables (incluyendo el ocio), la regla de tributación óptima indica aplicar alícuotas uniformes a todos los bienes, en tanto como ya se explicara la existencia de carga excedente se presenta cuando los impuestos introducen distorsiones en los precios relativos entre bienes.

En este caso, si para analizar el resultado de tal recomendación se utiliza la restricción de presupuesto (4), resulta que la tributación óptima sólo logra gravar la parte del ingreso no salarial del consumidor, es decir, a K, lo que actúa como un impuesto de suma fija, pues K por definición no cambia ante variaciones en el impuesto. La parte salarial compensa generando un rendimiento neto igual a cero. Ello se debe a que para gravar al ocio de forma similar a los restantes bienes es necesario aplicar una alícuota negativa de igual nivel al trabajo. Es decir, haciendo │-τw │= τx = τy = τ, para τ > 0, reemplazando en la (4) y reordenando:

(5)          K/(1 + τ) + w.T = PX.X + PY.Y + w. θ

Las condiciones exigidas por las expresiones (4) y (5) son muy restrictivas pensando en el diseño de una política tributaria práctica:

a)El consumidor debe tener ingresos no salariales para que el Gobierno obtenga dinero. La parte salarial se ve compensada por el subsidio al ocio para preservar la proporcionalidad de la estructura tributaria. El rendimiento sería igual a (K.τ)/(1+ τ).

b)El supuesto básico de la regla es que el Gobierno pueda “gravar a todos los bienes”, circunstancia que no condice con la inusual existencia del ocio gravado, o salarios al trabajo subsidiados, y de ciertos bienes que presentan una muy complicada y costosa tarea de administración y fiscalización en caso de intentar gravarlos.

Por estas razones las reglas que se explican a continuación revisten carácter más realista. En particular, en ellas se habrá de suponer que τw = 0 (para obviar el tratamiento del ocio), y que, consecuentemente, el Gobierno solo puede gravar al consumo de X e Y.

(ii)Regla de Ramsey, regla de la proporcionalidad inversa a la elasticidad-precio directa de la demanda y regla de Corlette-Hague

(a) La Regla de Ramsey

La Regla de Ramsey postula que la estructura tributaria óptima es la que induce a reducciones proporcionales en las cantidades demandadas de los bienes gravados. Dado que las elasticidades precio de las demandas de los bienes no son iguales, la regla conduce a la fijación de alícuotas diferentes[156], (τx ≠ τy), que habrán de alterar los precios relativos de forma tal que se logre igualar dichas variaciones proporcionales de las cantidades. Es decir:

(6)          ΔX/X_0 = ΔY/Y_0

Para lograr esta reducción proporcional en las cantidades, las alícuotas necesariamente deberán ser mayores cuanto menor sea la elasticidad-precio de la demanda respectiva. Pero esto implica una tarea muy difícil de resolver a nivel práctico, teniendo en cuenta que las demandas de los bienes usualmente son elásticas no solo respecto a su precio, sino además respecto al precio del resto de los bienes (sustitutos y complementarios), de manera que la regla no necesariamente habrá de inducir a la diferenciación de alícuotas en forma estricta e inversamente proporcionales a las elasticidades precio directas de los bienes[157].

Una particularidad necesaria de la regla de Ramsey es que las elasticidades precio de la demanda deben ser referidas a curvas de demanda compensadas (Hicks), de muy difícil medición empírica[158]. Caso contrario, las cargas excedentes estarán sesgadas al incorporar los efectos ingreso de las curvas de demanda normales (Marshallianas). El sesgo que pudiera introducir el empleo de las curvas no compensadas ha sido, no obstante, relativizado[159].

(b) Regla de la proporcionalidad inversa a la elasticidad-precio directa de la demanda

Se trata de una regla derivada de la regla de Ramsey y aplicable al caso de un subconjunto de bienes gravables cuyas elasticidades-precio cruzadas son iguales a cero. En tal caso, las demandas de los bienes gravables solamente responden a los cambios producidos en sus propios precios y la regla adopta la forma de:

(7)          ex [τx / (1 + τx)] = ey [τy / (1 + τy)] = α

siendo α una constante positiva. La regla conduce a una fijación de alícuotas inversamente proporcionales a las elasticidades-precio directas de los bienes. En tal caso, el criterio garantiza reducciones estrictamente proporcionales en las cantidades demandadas de los bienes[160].

(c) Regla de Corlette-Hague

Esta regla se aplica al caso de bienes gravables complementarios de los bienes no gravables, como el caso del ocio. La regla estipula que el bien complementario (o menos sustituto) del ocio o del bien no gravable, se grave con una alícuota más alta que los otros bienes que se estimen menos complementarios (o más sustitutos) del bien no gravable. La idea subyacente en la regla es que del momento que un bien no sea posible de gravar, entonces una forma indirecta de gravarlo es a través de su complementario.

Como la regla se aplica a curvas de demanda compensadas, sus limitaciones prácticas son equivalentes a las mencionadas para la regla de Ramsey.

(iii) Reglas de imposición óptima con precios al productor variables o elasticidades de oferta no infinitas

Las reglas descriptas precedentemente asumen curvas de oferta infinitamente elásticas. Si se asumieran curvas de oferta de “pendiente normal” (con costos marginales de corto plazo crecientes) y bajo el supuesto de rendimientos constantes a escala, las reglas mantendrían su validez[161].

Finalmente, si el supuesto de que los efectos cruzados entre los bienes gravables son despreciables y las demandas y ofertas solamente dependen de los precios propios, la regla puede expresarse con una combinación simple de las respectivas elasticidades-precio de oferta y demanda[162].

(8)          [τx . ηx . ex ] / [(1 + τx). ηx + ex ] = [τy . ηy . ey ] / [(1 + τy). ηy + ey ] = β

donde ηx y ηy  son las elasticidades-precio de oferta de X e Y, respectivamente, y β una constante positiva. La expresión (8) indica que las alícuotas tributarias óptimas a aplicar a los bienes deben ser inversamente proporcionales a las elasticidades-precio de oferta y demanda de dichos bienes.

5.3. El Análisis Normativo

(i)El análisis normativo y los juicios de valor

En los apartados previos se analizó la incidencia de los tributos en base a un enfoque positivo. En este apartado, en cambio, se aplicará el enfoque “normativo”. Este tipo de análisis introduce juicios de valor que, por tal motivo, conduce a conclusiones que quedan sujetas a la apreciación de cada analista y, consecuentemente, no puede afirmarse que tengan validez universal.

Existe una razón básica a esa limitación del análisis; ella se explica por la imposibilidad práctica de que la teoría enfrenta en el intento de medir el “bienestar” o la “utilidad” a la que conduce la riqueza en cada individuo.

El concepto bienestar o el concepto utilidad se ha intentado expresar en muchos análisis sobre la base de una función de utilidad del ingreso, función que ya se introdujera en el apartado  3.2.  del Capítulo 3 al tratar el método de la capacidad de pago para el financiamiento de los bienes públicos, y que tendría las siguientes propiedades matemáticas y configuración según la Figura 32:

U = f (Y);   ∂U/∂Y > 0;  ∂2U/∂Y^2 < 0

Figura 32

La función no puede de ninguna manera ser corroborada empíricamente como la perteneciente a un individuo representativo y menos aún que ella resulte similar para todos los individuos. Por ello, salvo en el caso de que se pretenda introducir juicios de valor que respondan a este tipo de comportamiento de la función, lo que usualmente se hace es suponer que todo peso o cantidad de dinero que signifique cambios en el nivel de ingreso de las personas, sea en razón de los efectos de los impuestos o los subsidios, de los proyectos públicos de obra o cualquier otra medida que adopte el Estado, y que produzcan cambios en la distribución del ingreso, se considerarán equivalentes en su utilidad marginal, sean quienes sean los individuos afectados por la pérdida. Esto sin dudas es también un juicio de valor y muchos podrán sugerir que difícilmente pueda calificárselo como razonable desde el punto de vista distributivo, pero es el atajo que se adopta para que los resultados de todas las medidas de política resulten homogéneos en sus implicancias asignativas. No obstante, la ponderación de las medidas de política está finalmente sujeta a la valorización de los policy makersresponsables de la medida y su juzgamiento dependerá del criterio de justicia distributiva que se sostenga.

La aclaración previa resulta necesaria por lo que se analiza seguidamente, pues se trata de medir en dinero no solamente lo que el Estado recauda por los impuestos, sino asimismo, el valor monetario que el gravamen implica para los agentes económicos afectados o incididos por la medida tributaria, al modificarse sus excedentes. De esto surge la necesaria medición de cantidades de dinero que han de pasar de manos de los contribuyentes al Estado y también a cambios en los excedentes que signifiquen redistribución entre las personas afectadas por la medida, directa o indirectamente (externalidad pecuniaria).

(ii) Las nociones de excedente del consumidor y excedente del productor

Previo a introducir al análisis de equilibrio parcial, resulta conveniente recordar el concepto de “excedente” para luego estar en condiciones de analizar la incidencia de los impuestos.

En la Figura 33 se observa el caso de un mercado competitivo perfecto de determinado bien Q, y el equilibrio que resulta de la interacción entre la oferta (determinada por los costos marginales mínimos a cubrir por el oferente, es decir,∂C/∂q)y demanda (determinada por la disposición de pago máxima de los demandantes según las cantidades disponibles en el mercado).

Formulemos ahora la siguiente pregunta: ¿En cuánto se puede valorizar económicamente las cantidades producidas y consumidas del bien Q para la sociedad de referencia? Una respuesta rápida de la pregunta habrá de surgir muy naturalmente de quien no haya estudiado teoría económica: las cantidades transadas implican un valor igual a P*Q, por lo que el valor que le asigna la sociedad es precisamente el resultado de multiplicar el precio por la cantidad transada.

Figura 33

La respuesta es errónea. P*Q es el valor de las ventas, pero no la medida del beneficio social que producen esas cantidades o valores transados. El beneficio social neto (BSN) de producir y consumir la cantidad Q del bien se debe obtener de la diferencia entre el beneficio social bruto (BSB) que el mismo genera menos el costo social total (CST) al que se debió incurrir en su producción.

El beneficio social bruto (BSB) se mide por el área comprendida entre la curva de demanda y la abscisa, para el tramo entre 0 y Q_0, es decir, el área AEQ_00. Es la sumatoria de los niveles de precios que el mercado está dispuesto a pagar para diferentes posibles cantidades de abastecimiento del bien. El costo social total (CST) se mide por el área comprendida entre la curva de oferta y la abscisa, para el tramo entre 0 y Q_0, es decir, el área CEQ_00. El beneficio social neto (BSN) es, por tanto, la diferencia entre el BSB y el CST. En el diagrama esa diferencia es la resaltada en color amarillo que incluye a toda la superficie del triángulo AEC. Ese triángulo se divide a su vez en los dos triángulos menores AP_0E y CP_0E, que representan los “excedentes” del consumidor y el productor, respectivamente.

Excedente del consumidor

El precio de equilibrio P_0 es el precio “promedio” que surge del accionar conjunto de productores-oferentes y demandantes operando en el mercado. Pero si el precio fuera mayor a P_0 existirían sin embargo consumidores dispuestos a pagar ese mayor valor siempre y cuando no supere el nivel que indica la curva de demanda, que por definición expresa la disposición de pago “máxima” que los demandantes del bien estarían dispuestos a pagar. La circunstancia de que el precio que finalmente pagan es P_0 significa que muchos consumidores habrán de obtener un “excedente” o ingreso no erogado respecto al precio mayor que hubieran estado dispuestos a pagar.

Excedente del productor:

Por otro lado, nuevamente, el precio de equilibrio P_0 es el precio “promedio” que surge del accionar conjunto de productores-oferentes y demandantes operando en el mercado. Pero si el precio fuera menor a P_0 existirían sin embargo productores dispuestos a producir y ofertar a ese menor valor siempre y cuando no resulte inferior al nivel que indica la curva de oferta, que por definición expresa la exigencia de cobro “mínima” que los oferentes del bien estarían dispuestos a cobrar a cambio del bien. La circunstancia de que el precio que finalmente cobran es P_0 significa que muchos productores habrán de obtener un “excedente” o ingreso mayor por sobre lo que hubieran estado dispuestos a recibir como pago mínimo o marginal según indica su curva de oferta. Se trata entonces de los beneficios intramarginales que ganan gran parte del empresariado colocando su oferta al precio promedio del mercado P_0 que excede a los costos marginales incurridos.

Véase la siguiente aclaración algebraica. El BSN resulta igual a:

(1)          BSN = BSB – CT

Es decir,

(2)          BSN = EC + EP

De allí que el principio básico de la tributación —desde el punto de vista de la eficiencia— es el evitar reducir esos excedentes. Y esos excedentes se maximizan aplicando el criterio simple de igualar precio al costo marginal.

Véase el ejercicio de optimización siguiente. La expresión (1) puede descomponerse en la siguiente sumatoria de integrales:

Q*                             Q*

(3)     BSN = ∫  P(q) dq - ∫  ∂C/∂q dq

0                               0

Maximizando la expresión (3), o sea, derivando e igualando la derivada a 0 se encuentran las condiciones de primer orden para un máximo, es decir:

(4)∂BSN/∂Q = P - ∂C/∂q = 0

Lo que implica:

(5)P = ∂C/∂q(precio igual al costo marginal)

La condición de segundo orden encuentra finalmente:

(6)∂2BSN/∂Q^2 = (0 - ∂2C/∂q^2) < 0

Que confirma el hallazgo de un máximo de la función.

Pero por lo comentado en los puntos previos, igualar precio a costo marginal en presencia del impuesto no resulta ni teórica ni empíricamente posible en los sistemas tributarios reales, cuando habrán de subsistir bienes y servicios no gravables. De allí surgen los principios de tributación comentados previamente. Ellos ciertamente no eliminan las cargas excedentes en la tributación, que lamentablemente habrán de provocarse; solamente las intentan minimizar.

Ahora bien, en el caso de reglas analizadas, como la de Ramsey, resulta claro que la información que su aplicación exige es enorme.

Aún cuando se descuide el tema de que las mediciones habrán de resultar de análisis empíricos obtenibles en base a demandas marshallianas, y no “hickseanas” como debería ser, imaginar un organismo tributario que tenga disponibles y actualizadas las estimaciones de las elasticidades-precio de oferta y demanda de toda la gama de millones de bienes y servicios que se producen y consumen e invierten en la economía, resulta a todas luces tremendamente imposible de sustentar. Más aún, la diferenciación de alícuotas en la práctica suele justificarse no solamente en razones asignativas o de eficiencia, sino de equidad. Y sobre ello nos referiremos luego al tratar los impuestos en particular.

Pero un punto que debería aclararse es que las reglas del tipo Ramsey fueron originalmente imaginadas para el diseño tarifario de entes que producen servicios en condiciones monopólicas y tratarse en muchos casos de monopolios naturales. Un caso a citar es, por ejemplo, la explotación del petróleo y sus derivados.

La manera de fijar los precios de las naftas, gasoil, y otros derivados del petróleo, en un escenario con restricción financiera para el Estado, puede conducir a aplicar el criterio diferenciador, pero en este caso restringido a un conjunto reducido de productos para los cuales los estudios de marketing pueden razonablemente lograr mediciones de elasticidades-precio específicas[163]. Se trata de un universo pequeño de mercados y no de toda la gama de mercados operando en la economía.

La doctrina finalmente sugiere ser cautos con estas reglas que como se comentara siguen aún en debate y sujeto a estudios controvertidos en sus conclusiones. Desde el punto de vista del análisis positivo, o según la visión de la escuela del public choice, es recomendable que las políticas tributarias eviten en lo posible tales diferenciaciones, las que pueden conducir a graves distorsiones (no deseadas deliberadamente) y/o inequidades horizontales no justificables (tratamiento desigual a los iguales).

Por último, es importante resaltar en este asunto que en caso que los gobiernos decidan aplicar estas reglas, debería ser fundamental exigir estudios técnicos específicos que las avalen y que ellos resulten de general aceptación por expertos y organismos técnicos y/o académicos a los que habría que consultar, caso contrario podría verificarse la violación de principios constitucionales básicos, comos son el derecho de propiedad y la igualdad de trato de todo ciudadano ante la obligación del pago de los tributos, en este sentido, verificar el cumplimiento estricto de la regla del tratamiento igual a los iguales.

(iii) El análisis normativo de equilibrio parcial

(a) El modelo simple de equilibrio parcial

Aclarado lo anterior, vemos ahora el ejemplo simple en equilibrio parcial de un mercado competitivo en el cual el bien es gravado por un impuesto a la producción y cómo se puede medir monetariamente la carga excedente generada por el mismo.

El ejemplo supone una oferta infinitamente elástica al precio y una curva de demanda de pendiente normal (o negativa)[164].

Con la ayuda de la Figura 34 se explica el punto.

Figura 34

Antes del impuesto el equilibrio de mercado conduce a un volumen transado igual a Q_0 y a un precio igual a P_0. El Estado decide gravar el bien con un impuesto a la producción a la tasa específica T, logrando una recaudación igual al área P_1ACP_0 y generando una reducción del excedente del consumidor igual al área o trapezoide P_1ABP_0, al elevarse el precio que paga el demandante al nivelo P_1. En el ejemplo no existe excedente del productor, pues la tecnología de producción genera una función de costos constantes —costo marginal y costo medio son iguales— según indica la oferta infinitamente elástica al nivel de precio P_0 y, por lo tanto, no genera la existencia de beneficios intramarginales.

El área sombreada ABC es el valor monetario de la pérdida del excedente del demandante que constituye “carga excedente” del impuesto (al exceder en esa magnitud al monto efectivamente recaudado por el Estado).

El área ABC es factible de ser medida, de contar con la información necesaria. En efecto, el impuesto ha generado una reducción de las cantidades transadas igual a -∆q y un aumento del pecio del bien igual a +∆P.  La superficie del triángulo ABC = CE (Carga Excedente) se puede medir haciendo:

(1)     CE = (-1) [∆P*(- ∆q)]/2

La expresión (1) nos recuerda que la superficie de la CE es igual a “base por altura sobre dos” multiplicado por -1. Se multiplica por -1 pues la variación en cantidades es negativa (- ∆q), de manera que el cambio de signo permite arribar a un valor positivo de la carga. Ahora recordemos el concepto de elasticidad–precio de la demanda (ed):

(2)     ed  = (∆q/Q) / (∆P/P)

O sea, la elasticidad-precio de la demanda es el número que mide la respuesta de la variación proporcional en las cantidades demandadas del bien ante una modificación proporcional en el precio del bien, y puede reordenarse por pasaje de términos en:

(3)     ed  = (∆q/∆P)*(P/ Q)

Despejando ∆q:

(4)     ∆q =  ed (∆P/P)*Q

Sustituyendo el valor de ∆q según la (4) en la expresión (1) y aceptando que ∆q es un número negativo, se obtiene:

(5)     CE = (-1/2) ed (∆P/P)*Q*(∆P/P)*P

Pero observando la Figura 34 resulta que ∆P = T y, consecuentemente, se puede definir la alícuota ad valoren t =  ∆P/P, o lo que igual a T/P, de manera que finalmente sustituyendo estos valores en la (5) resulta:

(6)     CE = (-1/2) ed*P*Q*t^2

Finalmente, dado que P*Q*t es igual a la recaudación obtenida por el Estado ® la anterior expresión se puede simplificar aún más haciendo:

(7)     CE = (-1/2) ed*R*t

Es decir, conociendo lo que el Estado recauda del impuesto (R) según datos que surgen del organismo recaudador y contando con la medición de la elasticidad-precio de la demanda para el tramo relevante de la función (ed) —según las magnitudes transadas en el mercado— más la estimación de la “alícuota efectiva” del impuesto (t)[165], se logra medir monetariamente la carga excedente del mismo.

(b) El análisis general de la incidencia de la imposición indirecta en equilibrio parcial

Recurriendo a un artículo publicado en la Revista Económica [Piffano (1980)], en el ya citado Apéndice 3 de este capítulo se presenta un análisis de la medición de los efectos económicos de la imposición indirecta bajo el enfoque de equilibrio parcial sobre bienes domésticos para diferentes supuestos de elasticidades-precio de oferta y demanda. Su extensión a los bienes ligados al mercado internacional puede consultarse en otro artículo publicado también en la Revista Económica[166]. El desarrollo contiene el tratamiento diagramático y la deducción de expresiones matemáticas que permiten medir tales efectos en función de los parámetros: elasticidades-precio de oferta y demanda, ingresos tributarios, tasas impositivas efectivas y volúmenes físicos de producción, exportaciones e importaciones[167].

(iv) El análisis normativo de la incidencia en equilibrio general

Pasando al análisis de equilibrio general, dentro del enfoque normativo, se plantea nuevamente un ejemplo muy simple reducido a dos únicos mercados de bienes: el del bien X y el del bien Y.

Si bien utilizaremos dos diagramas empleados en los análisis de equilibrio parcial, veremos de plantear las implicancias que la introducción de los impuestos provocan teniendo en cuenta las interrelaciones que se plantean entre ambos mercados, es decir, haremos por lo tanto un ejercicio de análisis de equilibrio general. Dado que solamente se utilizan dos bienes, debe suponerse que se trata de bienes “sustitutos”; pues no cabría o no tendría sentido plantear el caso de bienes complementarios —que implicaría en la práctica la existencia de un solo bien compuesto— ni por cierto independientes entre sí o sin efectos cruzados entre ellos. Los dos diagramas de la Figura 35 sirven para explicar el punto.

Figura 35

La situación inicial (antes del impuesto) es la indicada por las líneas continuas de color azul, que en el caso del bien X ubica las cantidades transadas en ese mercado en el nivel X_0 y un precio de equilibrio PX_0. En el caso del bien Y, las cantidades iniciales transadas es en ese caso Y_0 y el precio vigente PY_0.

Se advertirá que la curva de oferta original del bien X resulta infinitamente elástica al precio, denunciando nuevamente costos constantes de producción (costo marginal igual al costo medio según se identificada por la línea O(cX).  La curva de oferta del bien Y también denota similar comportamiento de los costos según la línea O(cY) la que deliberadamente —por razones que se explican luego— se ha supuesto de nivel similar a la del bien X. Sin embargo, la diferencia con el bien X es que en el caso del bien Y se está suponiendo que en el momento inicial ya rige un impuesto de tamaño TY que grava su producción.

En el momento inicial, por lo tanto, el gobierno ya recauda el impuesto sobre Y por un monto igual al área PY_0A’C’G. Ese impuesto, al ser distorsivo (pues no se está gravando por el momento al bien X), ha generado una carga excedente igual al triángulo A’B’C’.

Una aclaración adicional importante es advertir la forma en que se identifican las dos curvas de demanda. La curva de demanda del bien X se identifica como DX(PY_0) indicando que la demanda del bien X no solamente depende del nivel de su precio sino asimismo del precio que rija para el sustituto Y, es decir, existe una elasticidad-precio cruzada positiva (> 0) entre ambos bienes. DE la misma manera ocurre con el bien Y que al ser sustituto del bien X su demanda también es sensible en igual significado a lo que ocurra con el precio de X, según indica la expresión DY(PX_0). Todo aumento del precio de uno de los bienes implicará un desplazamiento de la curva de demanda del otro bien hacia arriba y/o a la derecha. A la inversa, toda rebaja del precio de uno de los bienes implicará una reducción, o desplazamiento de la curva de demanda hacia abajo y/o a la izquierda del otro bien sustituto.

Descripta la situación inicial, ahora se introduce el nuevo impuesto que grava al bien X; y se habrá de suponer que el gravamen tiene similar presión tributaria que en el caso del bien Y, es decir, se grava la producción de X con un impuesto de tamaño TX = TY.

La curva de oferta del bien X se desplaza hacia arriba (la línea entrecortada identificada como OX) provocando una suba del precio del bien y una consecuente caída de su producción y consumo a los niveles PX_1 y X_1.

Con el nuevo impuesto el Estado logra recaudar el área PX_1AC PX_0 y aparentemente por lo que indica el diagrama que muestra el aspecto “parcial” de la situación del mercado del bien X, estaría generando una carga excedente igual al triángulo ABC. Sin embargo, ese impacto inicial del impuesto sobre el mercado del bien X genera un efecto externo pecuniario hacia el otro mercado del sustituto Y. Como se explicara antes, el aumento del precio el bien X genera una respuesta de aumento en la demanda del bien sustituto Y, desplazando su curva de demanda hacia la derecha —la línea entrecortada identificada como DY(PX_1)— y generando la nueva situación identificada por los nuevos niveles de producción-consumo Y_1 y de pecio PY_1.

Por otra parte, viene ahora al caso aclarar que la caída en la producción de X ha generado un excedente de recursos o factores (L y K) que son desplazados hacia la producción del bien sustituto Y. Dado que las curvas de costos son similares, claramente todo aumento de Y absorberá similares recursos que los empleados previamente en X. Si hubiera tecnologías diferentes, la introducción del impuesto no solo afectará los niveles de producción y consumo de los bienes y sus precios, sino asimismo al precio de los factores, según se analizara antes al tratar el teorema Stolper-Samuelson.[168]

Pero lo más importante a destacar respecto a la nueva situación, es que el aumento de la producción y el consumo de Y, ha generado un beneficio social neto, identificado por la diferencia en el valor asignado por el mercado a la mayor producción y consumo del bien Y en el tramo Y_0Y_1, es decir en un beneficio social neto igual al área A’FB’C’. Esa área compensa al triángulo que originariamente sufría la economía como carga excedente con la existencia del impuesto distorsivo que gravaba solamente al bien Y en el área A’B’C’, y generando el triángulo de beneficio social neto del triángulo A’FB’, que compensa finalmente el triángulo que se supone excedente de carga del impuesto que se ha introducido luego sobre el bien X, es decir, resulta que ABC = A’FB’, de manera que la carga excedente de los impuestos se ha llevado a cero.

El análisis conduce nuevamente a demostrar que la política tributaria neutral, no distorsiva, optimiza el uso de los recursos. Está claro que este ejemplo simple implica el supuesto de que todos los bienes son gravados, de lo contrario volvemos a tener que contemplar las posibles razones de que esa neutralidad pueda ser no conveniente. Y sobre esto último recordemos las limitaciones que hemos explicado sobre dejar abierta la posibilidad del trato tributario diferencial entre bienes.

Finalmente, en el Apéndice 4 se puede consultar un desarrollo diagramático y analítico del enfoque normativo de equilibrio general, desarrollado por Nicolás Epele (UNLP). El mismo amplía el análisis para los casos de la existencia de dos y de tres bienes[169].

NOTAS

[127] Musgrave (1969). Como señala Musgrave, con pocas excepciones los economistas han sostenido que un impuesto sobre los beneficios no puede ser trasladado a corto plazo. Sin embargo, cita diversos argumentos que darían sustento a la necesidad de encarar una investigación empírica que permita corroborarlo. Estimamos no obstante que para el caso de un mercado de competencia perfecta, la posibilidad de traslación, aún en los ejemplos que cita Musgrave, podrían ser viables en el largo plazo y muy poco probables en el corto plazo.

[128] En un escenario de largo plazo existirá no obstante una diferencia entre la renta del capital y la renta de la tierra, derivada del hecho de que la renta del capital no podría diferir del correspondiente costo de oportunidad que rija en el resto de sectores, regiones o países, dada su movilidad espacial y sectorial, que opera en este caso lo mismo que en el factor trabajo. La tierra es un recurso no transable y, por tanto fijo; siempre recibirá una “renta residual” luego de la retribución de los dos factores variables trabajo y capital. En el Capítulo 10 de analiza esta cuestión, relevante sin dudas para el caso de países como la Argentina.

[129] Si la función de producción es de coeficientes fijos, resulta indistinto que se grave el costo total o la retribución o costo de alguno de los factores solamente. En el caso de funciones de producción de coeficientes variables, en cambio, un impuesto que grave el uso del factor trabajo, por ejemplo, hará que el empresario modifique el empleo del mismo, ya que deberá igualar el valor de su producto marginal al precio más el impuesto. No obstante, el ajuste será función también de la elasticidad de la oferta de mano de obra. Para el supuesto de corto plazo, al considerar los factores tierra y capital fijos, no existe posibilidad de sustitución entre factores.

[130] Análsiis detallado se encontrará en el Capítulo 11.

[131] En rigor, en el análisis económico de la incidencia real lo que interesa es la “alícuota efectiva”, no la legal, siendo su diferencia el grado de cumplimiento tributario, que es igual a 1 menos la tasa de evasión.

[132] Más adelante al tratar el caso de equilibrio general se podrá demostrar este punto más rigurosamente.

[133] En realidad quien en este caso habrá normalmente de pagar al organismo recaudador el monto total del impuesto será el vendedor-productor del bien —que actuaría de esta manera como agente de retención— en tanto la intencionalidad del tributo es que el contribuyente sea el comprador del bien.

[134] El análisis de la imposición sobre los ingresos (utilidades o ganancias de las firmas y ganancias de personas físicas) se trata más adelante.

[135] Ronald Reagan venció en las elecciones presidenciales de los EE.UU. de 1980, consiguiendo la primera mayoría republicana en el Senado en 26 años. Su política económica bautizada como “Reaganomics”, se destacó por la reducción importante en la presión tributaria del impuesto a la renta (Income Tax).

[136] Un impuesto específico se define como aquel de una misma alícuota uniforme (o de valor absoluto igual) aplicado a cada unidad producida.

[137] En rigor, el monopsonista pierde el triángulo ABF que resulta más que compensado por lo que gana a través del rectángulo wfAwbC.

[138] El caso de los bienes públicos y los bienes mixtos fue analizado en el Capítulo 4.

[139] Antes del impuesto el precio relativo entre ambos bienes era P_1/P_2; luego del impuesto resulta:

P_1 (1+t_1)/P_2 (1+t_2) = P_1/P_2  dado que t_1 = t_2, como se indicara. La “tasa de cambio posible” entre ambos bienes no se ha modificado luego del impuesto.

[140] El ejemplo podría también imaginar que ambos bienes sean gravados pero con alícuotas diferentes, es decir, t_1 ≠ t_2.

[141] Adicionalmente debe recordarse que en este capítulo se está analizando la incidencia tributaria desde el punto de vista asignativo o de la eficiencia económica. El tratamiento diferencial entre bienes puede asimismo ser analizado bajo el ángulo de la equidad, aspecto que tratamos más adelante.

[142] El lector no debe confundir esta nueva recta con la recta de presupuesto paralela a la original que fuera graficada en la Figura 15, que resulta ser tangente a la nueva curva de indiferencia U1 en el punto C, es decir, que no atraviesa al punto B.

[143] Se deja al lector intentar graficar el efecto renta y el efecto sustitución. El primero trazando la paralela a la recta de balance inicial que se haga tangente a la nueva curva de indiferencia U_1 e identificando de esa manera un nuevo punto C. El segundo, por el desplazamiento desde el punto C de dicha tangencia al punto B. El punto C ubica al individuo con un nivel de ocio menor (o de mayor esfuerzo laboral) y el desplazamiento desde éste al punto B sobre la curva de indiferencia, lo ubica con un nivel de ocio mayor o de menor esfuerzo laboral.

[144] Esto es muy común que ocurra, en particular cuando la mejora en el ingreso puede motivar que la ley tributaria lo ubique al contribuyente en una escala de mayor presión tributaria en orden a la progresividad de la imposición, por ejemplo, alícuota marginal creciente en el Impuesto a las Ganancias, o salto a una categoría superior de un impuesto del tipo Monotributo.

[145] La teoría del ciclo de vida (Modigliani) sugiere que las personas ahorran durante el período de su vida activa para consumir ese ahorro durante la pasividad, permitiendo mantener un sendero estable de su nivel de consumo en el tiempo. Computando toda su vida, las personas habrán consumido todo su ingreso. Elaboraciones posteriores (Barro) sugieren que la teoría sería extensiva al comportamiento intergeneracional si se asume que las personas también ahorran para (se preocupan por) el consumo futuro de sus descendientes. A lo largo de las generaciones el ingreso terminará siendo consumido (y consecuentemente gravado) en algún momento.

[146] Yp puede referirse al período de vida activa, en el que Yp > 0, mientras que Yf al período de vida pasiva, donde Yf= 0.

[147] Para iniciar el estudio de este punto ver Feldstein (1978).

[148] Ver King (1980), Bradford (1980) y McLure (1980).

[149] Se trata de mercados de factores competitivos, en los que los “valores de reserva” son las retribuciones mínimas que los propietarios de los factores han de exigir para aceptar su empleo o contratación.

[150] La incidencia que se explica respecto a esta medida puede extrapolarse similarmente al caso de una imposición al uso del capital. No obstante, como se explicará más adelante, el escenario correspondiente a las décadas más recientes, incide en que los países encuentren limitaciones económicas para gravar directamente al capital, en razón de la muy fuerte competencia que existe en un mundo globalizado con fuertes corrientes o movimientos de capitales entre países.

[151]Para las soluciones de óptimo en estos casos de funciones de producción discontinuas o de variaciones discretas, a diferencia de las funciones derivables o continuas, no es aplicable la técnica matemática de los “lagrangeanos” y, en cambio, se utiliza la técnica matemática de programación lineal.

[152] Ambos bienes deben ser considerados “sustitutos”, caso contrario se estaría frente a un mismo o único tipo de bien o de bienes con un uso inevitablemente conjunto.

[153] Al adoptar el supuesto de un consumidor representativo se evitan las complicaciones del análisis que supone n individuos. Para detalles y extensiones se sugiere Auerbach, A. (1985), Diamond, P. A. y Mirrless, J. A. (1971), Samuelson, P. (1986), Dixit, A. K. (1975), Sadmo, A. (1976) y Schenone, O., Rodríguez, C. y Mantel, R. (1985). Se sigue en este punto al documento de Howell H. Zee sobre “Teoría de la Tributación Óptima de los Productos Básicos”, contenido en el Manual de Política Tributaria de Parthasarathi Shome (ed.) (1995).

[154] La carga excedente (CE) o peso muerto de un impuesto selectivo sobre un bien X (que genera distorsión en el precio relativo del bien respecto del resto de bienes), puede aproximarse por la expresión: CE = -(1/2).ex.t^2.PX_0.X_0 (ver luego Apéndice 1 para extensiones), donde ex es la elasticidad- precio de la demanda del bien gravado X, t^2 la tasa efectiva al cuadrado y PX_0, X_0 el precio y las cantidades demandadas antes de la aparición del precio, respectivamente. Para extensiones ver Zee, H. H. (1995) y Nuñez Miñana, H. (1994). Una demostración del cálculo de esa medición se tratará más adelante cuando se introduzca el enfoque normativo.

[155] Al final de este apartado se comenta sobre las implicancias de modificar este supuesto.

[156] Al final se comenta sobre las implicancias de modificar este supuesto.

[157] En el trabajo de Schenone, O., Rodríguez, C. y Mantel, R. (1985) se simulan ejemplos con diferentes elasticidades-precio cruzadas de los bienes y se demuestra que la regla puede invertirse para determinados valores de las mismas. Ver, asimismo, Dixit (1975).

[158] A la dificultad empírica debe agregarse el problema de las divergencias que surgen a la hora de definir el criterio de las compensaciones (variación compensatoria versus variación equivalente).

[159] Para mayores explicaciones ver Zee, H. H. (1995), op. cit. Sobre una refutación a la relevancia empírica de los cuestionamientos por el empleo de curvas de demanda no compensadas, ver Willig, R. D. (1976).

[160] La inexistencia de efectos cruzados reduce las diferencias entre las mediciones de las cargas excedentes de demandas normales y compensadas, dando mayor sustento al descargo efectuado por Willig al cuestionamiento del uso de las curvas marshallianas, las únicas factibles de medición en la práctica.

[161] Resultado importante si se acepta que los mercados competitivos descentralizados funcionan bien con tecnologías de rendimientos constantes a escala.

[162] Para un detalle de las expresiones que permiten medir las cargas excedentes de los impuestos ante diferentes supuestos de elasticidades-precio de demanda y oferta de los bienes, tanto en el caso de bienes domésticos como de bienes comerciables, ver Piffano, H. (1983). El caso de bienes domésticos se exponen al final en el Apéndice 3.

[163] Más adelante, al tratar el tema de los monopolios en manos del Estado se verá cómo el proceso de optimización bajo restricción financiera habrá de conducir al diseño tarifario con la aplicación de la regla de Ramsey.

[164] En el Apéndice 3 se presenta un desarrollo más amplio del tema, incorporando los otros casos de elasticidades-precio de la demanda y de la oferta, así como la medición de otras áreas relevantes para el análisis.

[165] La “alícuota efectiva” es la tasa legal ajustada por el grado de cumplimiento tributario, es decir, descontada la evasión, dado que el efecto o la incidencia económica del gravamen es por lo que el Estado recauda efectivamente y no por lo que se esperaría recaudar según lo manda la legislación del tributo.

[166] Piffano (1983). El artículo se puede extraer desde la página de la revista accediendo a: http://economica.econo.unlp.edu.ar/resumen-articulo.php?param=63&param2=293

[167] Dada la importancia que para economías como la argentina tiene el comercio internacional, un análisis específico referido a la imposición sobre el comercio exterior (importaciones y exportaciones), será objeto de tratamiento en el Capítulo 8.

[168] Volver al punto 5.1., (ii), (e).

[169] Para extensiones de la incidencia en un enfoque normativo en presencia de más de dos bienes, ver también Núñez Miñana (1994).

APÉNDICE 1

Distorsiones del monopolio y correcciones a través de la política tributaria

La expresión que identifica la función de beneficios del monopolista es la siguiente:

(1)B = Pm1(q).Q – C(q)

De cuya optimización surge como condición de primer orden que:

(2)∂B/∂q = [(∂P/∂q).Q] + P -  ∂C/∂q = 0

De lo cual por reordenamientos se obtiene:

(3)Pm1. (1 + 1/e) = c’q

Siendo e = (∂q/∂P).(P/q), es decir, la elasticidad-precio de la demanda.

Despejando Pm1:

(4)Pm1 = (1 + 1/e)-1 c’q

Introduciendo un impuesto que grave la producción de Q con alícuota tc, la función original del beneficio del monopolista se modifica de la siguiente manera:

(5)       B = Pm2 (q).Q – [C(q).(1+tc)]

Y de la condición de equilibrio, sustituyendo en la (2) resulta:

(6)       Pm2 (1 + 1/e)-1 = c’(q).(1+tc)

Siendo c’(q) = ∂C/∂q.  Por comparación entre la (6) y la (4) resulta:

(7)       Pm2  > Pm1

Como indica la Figura 6 del punto. El mayor precio provoca necesariamente una mayor caída en la producción del monopolista y consecuentemente un beneficio menor, aunque parte del peso del gravamen se traslade a la demanda según su elasticidad, pero acarrea una mayor carga excedente del monopolio. La distorsión sería por tanto agravada.

Un tratamiento impositivo superador del impuesto a la producción consistiría en establecer un Impuesto a las Ganancias Extraordinarias del monopolista. En ese caso la ecuación a optimizar por el monopolista sería:

(1)       B = Pm3 (q).Q – C(q) – [tB (B – B*]

Siendo B* el nivel que la ley tributaria fijase como “beneficio normal” de la actividad.

Haciendo algo de álgebra, la (a) puede expresarse como:

(2)       B = [1/(1+ tB)] [Pm3 (q).Q – C(q) – tB.B*]

Hallando la condición de primer orden par optimizar la (2), se obtiene:

(3)       ∂B/∂q = [1/(1+ tB)] [(∂P/∂q).Q] + P -  ∂C/∂q = 0

O sea:

(4)       Pm3 (1 + 1/e). [1/(1+ tB)] = c’(q) [1/(1+ tB)]

Simplificando [1/(1+ tB)]en ambos miembros:

(5)       Pm3 (1 + 1/e) = c’(q)

De manera que despejando Pm3:

(6)       Pm3 = (1 + 1/e)-1 c’q

Expresión que coincide con la (4), es decir, la condición de óptimo del monopolista después del impuesto es similar a la de antes del impuesto, aunque naturalmente su beneficio será menor por el efecto del impuesto a los beneficios extraordinarios. Pero no se generan incentivos a reducir la producción o variar el precio, lo que es lo mismo, y no podrá trasladar al consumidor la carga del gravamen.

APÉNDICE 2

Distorsiones del monopsonio e incidencia de la política tributaria

Supóngase una actividad que produce el bien X y cuya función de producción se define de manera simple con la utilización de un único factor de la producción L.

(1)       X = f(L)

La función de costos en un escenario competitivo perfecto sería:

(2)       C = w.L

Siendo w el precio del uso del factor L. Y P es el precio del bien X.

Siendo ∏ la utilidad y maximizando entonces:

(3)       MAX ∏ = P.X – w.L = P.f(L) – w.L

Hallando la condición de primer orden, se obtiene:

(4)       ∂∏/∂L =  P.f’l – w = 0

Por lo que el valor del salario en competencia perfecta (wc) resulta:

(5)       VPML = P_1f’l  = wc

Lo que significa que el trabajo disponible para su empleo en la producción será asignado de manera de igualar el Valor de la Productividad Marginal del Factor y el salario de bolsillo de los trabajadores será igual a ese valor.

Ahora supóngase un mercado monopsónico, es decir, la empresa es la única demandante de trabajo en la zona de su influencia, de manera que el empleador enfrenta solo la oferta laboral del mercado. La función de costos de modifica:

(2)’      C = w(L).L

Y la función de beneficio se expresa ahora como:

(3)’      MAX ∏ = P.X – w(L).L = P.f(L) – w(L).L

Hallando la condición de primer orden:

(4)’      ∂∏/∂L =  P_1f’l  – {[(∂w/∂L).L] + w} = 0

Pero:

{[(∂w/∂L).L] + w} =  {[(∂w/∂L).(L/w)-w] + w} = w [(∂w/∂L).(L/w)] + 1

Siendo a su vez:

(∂w/∂L).(L/w) = 1/esl

Donde esl  es la elasticidad-precio (salario) de la oferta laboral, que es positiva.

Luego,

(5)’      VPMLm = P_1f’l   = (1 + 1/ esl) w

Por lo que, despejando el valor de w en versión monopsónica (wm), resulta:

(5)”     wm = P_1f’l (1 + 1/ esl)-1

Dado que (1 + 1/ esl) es un divisor positivo, el salario pagado al factor L resulta menor que en caso competitivo y, consecuentemente, menor al VPMFL. O sea:

(6)       wm < w = VPMFL

En este escenario monopsónico, cuando el Estado grava el uso de la mano de obra, sea estableciendo contribuciones patronales o, también, mediante aportes de los trabajadores para financiar al sistema previsional de reparto, agravará naturalmente la situación del salario al tiempo de encarecer el uso del factor por parte de la empresa. Habrá un reparto de la carga según las elasticidades de demanda y oferta del factor[170].

En efecto, ahora la función de costos resulta:

(2)’”    C = w(L).L (1+tl)

Siendo tl la tasa de la contribución y/o aporte, o ambos[171].

La condición de equilibrio final del monopsonista arrojará un salario (w_1m) inferior al vigente antes del tributo (wm), o sea:

(5)’”    w_1m = P_1f’l (1 + 1/ esl)-1 (1+tl)-1

Es decir:

(6)’      w_1m < wm < wc = VPMFL

NOTAS

[170] Un análisis más detallado y completo sobre los sistemas previsionales (reparto y capitalización) se encontrará en el Capítulo 11.

[171] En el análisis de la incidencia económica de los aportes y las contribuciones se podrá corroborar la equivalencia tributaria de ambas maneras de gravar el uso del factor. Ver apartado 11.3. punto (iv) del Capítulo 11.

APÉNDICE 3

Enfoque Normativo de la implementación de un esquema impositivo en Equilibrio Parcial[172]

1. Introducción

El análisis de la presión tributaria sectorial en términos de la percusión, permite inferir el grado de “responsabilidad” tributaria imputable a los sectores económicos, pero no el grado de “sacrifico” soportado por los mismos. Ello es así en razón del fenómeno de la traslación de la carga impositiva que puede operarse luego de la percusión.

En este apéndice se detalla la manera de medir el costo asociado a la imposición para el sector gravado o percutido en forma directa o indirecta, definiendo en este último caso como sector al conjunto diferenciable de agentes económicos ligados al mercado del bien soporte material del tributo, es decir, los productores, los demandantes —que en caso de un universo de bienes finales son los consumidores— y los propietarios de los recursos insumidos en la producción del bien —que en el caso del modelo de bienes finales son los trabajadores (propietarios del factor trabajo), los capitalistas (propietarios del factor capital) y los terratenientes (propietarios de la tierra)—.

El problema de la incidencia de la imposición es un tema controvertido en economía, no habiéndose arribado a conclusiones de general aceptación. Las contribuciones más recientes de la literatura económica[173], hacen hincapié en la necesidad del empleo del enfoque de equilibrio general para poder analizar los cambios que se producen en la economía en materia de asignación de recursos y distribución del ingreso con la aparición del impuesto. Dentro de una óptica de largo plazo, dicha posición resulta irrefutable. Las conclusiones a las que se arriban con este enfoque pueden reunirse en las siguientes afirmaciones:

(a)Cuando se analiza la incidencia de un impuesto es incorrecto plantear el problema de la distribución de la carga entre propietarios de los medios de producción y trabajadores del sector gravado exclusivamente; la distribución de la carga debe hacerse entre capitalistas, terratenientes y trabajadores de la economía.

(b)No es válida la distribución entre trabajadores y consumidores. Una vez  que la carga del impuesto se ha distribuido entre capital, tierra y trabajadores, no queda remanente alguno imputable a una tercera categoría “consumidores”.

No obstante, entendemos que en política fiscal puede resultar altamente relevante analizar el problema de la incidencia con una óptica de corto plazo. Para los agentes económicos a quienes han de afectar los cambios que se introduzcan en el actual sistema tributario, puede interesarles el conocer los efectos que dichos cambios producen en el corto plazo, tanto en materia de asignación de recursos como en lo referido a distribución del ingreso. Ello es así porque el individuo que tomó decisiones en materia económica antes del impuesto influido por los precios relativos vigentes y esperados, es decir, en base a valores económicos ciertos o estimados preexistentes al momento de la aparición del impuesto, por un período no muy corto tendrán dificultades para modificar el plan de asignación de sus recursos, por ejemplo, tierra y capital, de manera que en gran medida la incidencia del impuesto en el corto plazo —y aún en el mediano plazo— con factores de oferta fija, poco tiene que ver con la incidencia del mismo impuesto en el largo plazo, pero sí tener probablemente mayor relevancia política.

Si se aceptan estos supuestos, al aplicar el enfoque de equilibrio parcial en un análisis de corto plazo, se puede entonces justificar la tricotómica clasificación tradicional de los agentes económicos incididos por el impuesto, es decir, productores, consumidores y propietarios de los recursos asignados en la producción del sector.

2. La incidencia sectorial de la imposición indirecta

En el enfoque normativo, la incidencia de la imposición indirecta en equilibrio parcial parte de lo ya visto sobre incidencia de la imposición sobre bienes o servicios analizada bajo la óptica del análisis positivo, pero adicionando ahora la medición cuantitativa o en valores monetarios de la pérdida de excedentes de oferentes y demandantes del mercado del bien correspondiente al sector[174].

El ejemplo más sencillo es el caso analizado en el Capítulo 5 [apartado 5.3., (iii), (a)]. En esta oportunidad se procede a ampliar ese análisis para identificar los cambios totales que provoca la aparición de un impuesto que grava a un bien de determinado sector.

Recordando al análisis planteado en el histórico trabajo de Hotelling (1938), se presenta nuevamente el diagrama de la Figura 1.

Se trata del caso simple de costos constantes, es decir, una curva de oferta infinitamente elástica, y una curva de demanda de pendiente “normal”, es decir, de elasticidad-precio negativa y valor absoluto mayor a 0. Ambas curvas pertenecientes a un mercado de competencia perfecta.

Figura 1

El punto B corresponde al equilibrio en el mercado del bien X antes del impuesto, con precio P_0 para el productor, y cantidad x_0. El punto C corresponde a la nueva situación de equilibrio con un impuesto de magnitud AC = Tx, precio al demandante igual a P_1, precio al productor P_0 y cantidad x_1.

El área 2 del rectángulo P_1ACP_0 indica el monto total de lo recaudado por el Estado. El área 3 del rectángulo x_1CBx_0 indica el valor de los recursos liberados de la producción de X. Finalmente, el área 1 del triángulo ABC mide el costo social o carga excedente del impuesto, que en este caso afecta al excedente del consumidor[175].

Ahora bien, dado el intento de medir la contribución que el sector ligado al mercado del bien X debe soportar por la existencia del impuesto, resulta válido afirmar que el costo de esa contribución debe computar no solamente la suma del área 1 y del área 2, sino además del área 3. En efecto, la reducción operada en el nivelo de actividad implica un costo para los propietarios de los recursos afectados, en tanto y en cuanto éstos no logren su nuevo empleo en el proceso de reasignación. Si se acepta el supuesto de poca o nula movilidad de los factores, dicha área refleja un costo no solo de corto plazo sino de mediano y, en el caso extremo de inmovilidad, de largo plazo o permanente para el sector.

En un enfoque de equilibrio general, las áreas 2 y 3 no son tomadas en cuenta. El área 2 porque se supone equilibrio en las finanzas del Estado. Para el caso sectorial, aún bajo ese supuesto, es obvio que el sector ligado al bien X es quien aporta los recursos que el Estado destinará al financiamiento de los bienes públicos, que por su naturaleza generan utilidad (economías) externa, es decir, no apropiables privadamente por dicho sector. En cuanto al área 3, en un enfoque de largo plazo, no corresponde computarlo. Sin embargo, si la óptica del análisis está referida a las consecuencias de más corto plazo de la imposición, no caben dudas de que el costo de la “desocupación friccional” es soportado por quienes están ligados al sector, a través de la propiedad de los recursos en él empleados.

En otras palabras, hemos dado al término “sector” un concepto amplio, al considerar en él comprendidos no sólo a los oferentes y demandantes del bien X, sino además a los propietarios de los recursos empleados en la producción de X.

Seguidamente se plantean tres casos diferentes en los que se buscarán identificar fórmulas destinadas a medir en valores monetarios las tres áreas, es decir, las áreas 1, 2 y 3, identificativas de la manera en que el impuesto habrá de afectar a productores, consumidores y propietarios de los factores asignados a la producción del bien. El intento debe estar condicionado al logro de expresiones que contengan variables de relativa fácil cuantificación, según los datos requeridos por quien deba adoptar la decisión de política tributaria o fiscal.

3. El modelo

En base a las consideraciones previas es posible definir al costo de la imposición indirecta sobre el bien X para el sector ligado a este bien, por la suma de los tres componentes:

(1)       C = C_1 + C_2 + C_3

Donde los subíndices hacen referencia de cada una de las tres áreas indicadas en la Figura 1.

Ahora bien, las áreas 1 y 2 afectan a productores y/o consumidores dependiendo de cómo se comporten la demanda y la oferta del bien X. Es decir, las diferentes elasticidades-precio habrán de identificar tres situaciones diferentes, que se analizan en el Caso I, el Caso II y el Caso III.

Esto significa que la expresión (1) puede ampliarse separando los costos asumidos por los consumidores y por los productores separadamente, a la manera que indica la expresión (2).

(2)       C = C1c + C1p + C2c + C2p  + C_3

Donde los subíndices identifican al área (1 o 2) y al tipo de agente económico incidido (c y p; consumidores y productores, respectivamente.

Caso I

Este caso se corresponde con el ilustrado por la Figura 1 antes mostrada. Es el caso de una oferta infinitamente elástica al precio (costos constantes). Los desarrollos de esta primera parte reiteran el ejemplo planteado en el apartado 5.3, punto (iii), (a).

C_1 está representado por el área del triángulo ABC. La distancia AC = Tx es el impuesto por unidad de X de manera que la superficie del triángulo será igual a ½ Δx Tx, vale decir:

(3) C_1 = - ½ Δx S.S.

Donde el signo negativo que precede al miembro derecho de la expresión (3) obedece a que Δx es una variación negativa.

La elasticidad-pecio de la demanda por el bien X (ed) se expresa como:

(4)       ed  = (∆x/x) / (∆Px/Px)

Luego,

(5)       ∆x =  ed (∆P/P) X

Pero: ∆P = Tx. Si definimos a su vez a la “tasa efectiva” del impuesto como tx = Tx/P,[176] y por lo tanto,  Tx  = tx P, reemplazando en la (5) y en la (4) se tiene:

(6)       C_1 = - ½ ed  X P t^2x

Siendo X P tx  = R, donde R es el monto recaudado con el impuesto, se pude expresar C_1 como:

(7)       C_1 = - ½ ed  R tx

En el caso del productor, como el mismo sigue recibiendo el mismo precio después de impuesto que el vigente antes del impuesto, C1p = 0 y, por tanto,

(8)       C_1 = C1c = - ½ ed  R tx

En cuanto al área 2, según se observa en la Figura 1, resulta:

(9)       C_2 = X tx P = R

y es soportado exclusivamente por el consumidor, o sea, C2c = C_2, dado que C2p = 0.

Finalmente, el área 3 puede lograrse fácilmente:

(10)     C_3 = - ΔX P

Por sustitución de ΔX de la (4) y dado que: ∆P = Tx  = tx P, se logra por tanto:

(11)     C_3 = - ed  (tx P/P) X P

Es decir,

(12)     C_3 = - ed  R

Volviendo a la expresión (2), por sustitución obtenemos que:

(13)     C = - ½ ed  R tx  + R - ed  R   = R (- ½ ed  tx + 1 - ed)

O sea que a partir del dato sobre lo recaudado por el Estado (R) y conociendo la elasticidad-precio de la demanda (ed) y la “tasa efectiva” del tributo (tx), es posible estimar el costo total de corto plazo de la imposición (C) para los agentes económicos involucrados (productores, consumidores y propietarios de los factores de la producción).

Caso II

En este caso se supone una curva de demanda infinitamente elástica al precio —característica singular de los commodities o bienes transables internacionalmente— como indica la Figura 2.

Figura 2

El área 1 en este caso capta la pérdida de excedente del productor no captada por la recaudación tributaria (carga excedente). La superficie del triángulo será igual a ½ ΔX Tx, de manera que:

(14)     C_1 = - ½ ΔX Tx

Dado que:

(15)     ΔX = es  (ΔP/P) X

Donde e es la elasticidad-precio de la oferta de X y ΔP el cambio en el precio recibido por el productor, que es una variación negativa.

Como a su vez:

(16)     ΔP = - Tx = -tx P

se tiene que:

(17)     C_1 = - ½ es X P t^2x

lo que es igual a:

(18)     C_1 = - ½ es R tx

Ahora en este caso C_1 = C1p, pues C1c = 0. Es decir, este costo es soportado totalmente por el productor.

Con respecto al área 2 se tiene que:

(19)     C_2 = X Tx = tx  P X

Es decir,

(20)     C_2 = R

Siendo C_2 = C2p y C2c = 0, el productor soporta el costo total de la recaudación sin posibilidad de traslación alguna.

Finalmente, el área 3 será igual a:

(21)     C_3 = - (            ΔX  P – C_1) = - ΔX P + C_1

Es decir,

(20)    C_3 = - ΔX P + ½ es R tx

O bien,

(21)    C_3 = - es (ΔP/P) X P + ½ es R tx

Pero ΔPp < 0, y además ΔPp = - Tx = - tx P

de donde:

(22)    C_3 = es tx  P X + ½ es R tx

O sea:

(23)    C_3 = es R + ½ es R tx  = es R (1 + ½ tx)

Sustituyendo nuevamente en la expresión (2) y dado que C1c = C2c = 0, se tiene que:

(25)     C = C1p + C2p + C_3

Y por sustitución:

(26)     C = - ½ es R tx  + R + es R (1 + ½ tx)

Es decir,

(27)     C = R [- ½ es tx  + 1 + es (1 + ½ tx)]

Caso III

Finalmente, el Caso III sería el caso “normal” para la mayoría de los bienes, con curvas de demanda y oferta de pendientes negativa y positiva, respectivamente. La Figura 3 ilustra el mismo.

Figura 3

Este es el caso en que se hace relevante la desagregación de los costos incurridos por reducciones de excedentes  C_1 y C_2 entre productores y consumidores del bien X. El álgebra requerido es un poco más extenso.

El C_1 total será ahora la suma de C1c > 0 y C1p > 0, que de acuerdo a lo indicado en la figura resultan:

(28)    C1c = - ½ ΔX ΔPc

DondeΔPc es el cambio en el precio pagado por el consumidor después del impuesto. En tanto que:

(29)    C1p =  - ½ ΔX ΔPp

Como:

(30)    ed = (ΔX/ ΔPc) (P/X)

y

(31)    es = (ΔX/ΔPp) (P/X)

entonces,

(32)    ΔPc = (ΔX/X) (P/ ed)

y

(33)    ΔPp = (ΔX/X) (P/es)

Por lo tanto:

(34)    C1c = - ½  ΔX (ΔX/X) (P/ ed)

y

(35)    C1p = - ½  ΔX (ΔX/X) (P/es)

Sumando ambos costos (C1c + C1p) para obtener el C_1 total:

(36)    C_1 = - ½  ΔX (ΔX/X) (P/ed) + - ½  ΔX (ΔX/X) (P/es)

Pero también es cierto que:

(37)    C_1 = - ½  ΔX Tx

de donde resulta que:

(38)    C_1 = - ½  ΔX Tx = - ½  ΔX (ΔX/X) (P/ed) + - ½  ΔX (ΔX/X) (P/es)

Retengamos la expresión (38) para volver luego de la siguiente consideración. Si multiplicamos ambos miembros de la derecha de la expresión (38) por X tx, se tiene que:

(39)    - ½  ΔX t^2x P X = [- ½  ΔX (ΔX/X) P tx (X/ed)] + [½  ΔX (ΔX/X) P tx ((X/es)]

Es decir,

(40)    - ½  ΔX R tx = [- ½  ΔX (ΔX/X) R (1/ed)] + [½  ΔX (ΔX/X) R (1/es)]

O sea,

(41)    - ½  ΔX R tx = - ½  ΔX (ΔX/X) R [(1/ed) - (1/es)]

Sustituyendo ahora:

(42)    tx = - (ΔX/X) [(1/ed) - (1/es)]

y

(43)    ΔX/X = tx [(1/ed) - (1/es)]-1

Volviendo a la expresión (38) y reemplazando por la (43):

(44)    C_1 = - ½  R tx [(1/ed) - (1/es)]-1 = - ½  ΔX P tx [(1/ed) - (1/es)]-1 [(1/ed) - (1/es)]

Hallando ahora el valor de ΔX P, despejando de la (44) y simplificando:

(45)    - R = - ΔX P [(1/ed) - (1/es)]

O sea,

(46)    ΔX P = R [(1/ed) - (1/es)]-1

Reemplazando la (46) en la (44):

(47)    C_1 = - ½  R tx [(1/ed) - (1/es)]-1 = - ½ R tx [(1/ed) - (1/es)]-2 [(1/ed) - (1/es)]

Desagregando C1c y C1p:

(48)    C1c = - ½  R tx [(1/ed) - (1/es)]-2 (1/es)

(49)    C1p = - ½  R tx [(1/ed) - (1/es)]-2 (1/es)

Véase ahora el caso de C_2 dividido nuevamente entre la incidencia en el consumidor (C2c > 0) y en el productor (C2p > 0), o sea:

(50)    C_2 = C2c + C2p

(51)    C2c  = X ΔPc

(52)    C2p  = X ΔPp

De la expresiones que miden a ambas elasticidades-precio, es decir, ed  y es,y despejando de ellas ΔPc y ΔPp,

(53)    ΔPc = (ΔX/X) (P/ed)

(54)    ΔPc = (ΔX/X) (P/es)

Por sustitución en las expresiones (51) y (52):

(55)    C2c  = X (ΔX/X) (P/ed) = ΔX P/ed

(56)    C2p  = X (ΔX/X) (P/es) = ΔX P/ es

Por lo tanto:

(57)    C_2 = ΔX P/ed + ΔX P/es

Pero también C_2 = R, entonces:

(58)    R = ΔX P [(1/ed) - (1/es)]

de donde,

(59)    ΔX P = R [(1/ed) - (1/es)]-1

y

(60)    C_2 = R [(1/ed) - (1/es)]-1 [(1/ed) - (1/es)]

Desagregando en C2c y C2p:

(61)    C2c = R [(1/ed) - (1/es)]-1 (1/ed)

(62)    C2p = R [(1/ed) - (1/es)]-1 (1/es)

De la comparación entre las expresiones (61) y (62) —dividiendo miembro a miembro— surge que la participación de consumidores y productores en el soporte del costo de lo recaudado por el Estado es una función de la relación es/ed, como ya demostrara tempranamente Dalton (1936).

Por último, el valor de C_3.

(63)    C_3 = - (ΔX P - C1p)

Por sustitución y reordenando:

(64)    C_3 = - R [(1/ed) - (1/es)]-1 + ½ R tx [(1/ed) - (1/es)]-2 (1/es)

El costo total según la expresión (2) será en este caso:

(65)    C = C1c + C1p + C2c + C2p + C_3

O sea, la suma de las expresiones (48) + (49) + (61)= + (62) + (64)

1.    Conclusiones

El resultado obtenido de los tres casos analizados permite conocer la incidencia sectorial de la imposición indirecta en términos de la recaudación tributaria (R), la tasa efectiva del impuesto (tx) y las elasticidades precio de demanda y oferta (ed; es) para el punto relevante de las funciones de demanda y oferta[177].

En el cuadro a continuación se resumen estos resultados.

El Caso III es el caso general, del cual pueden deducirse los Casos I y II, mediante el reemplazo de los valores es = ∞ en el Caso I, y ed = ∞ en el Caso II.

Los casos simulados son los de impuestos ad valorem. En el caso de los impuestos específicos donde tx no es conocido y en cambio sí se conoce Tx, se requiere conocimiento adicional de la variable precio de X (Px). Es probable contar con dicha información a través de la cuenta de producción empleada en los cálculos del PBI sectorial. De allí que Px pueda extraerse del simple cociente entre el valor de la producción (VBPx) y el volumen físico (VFx), es decir,

(66)     Px = VBPx/VFx

Pero existe una forma más directa de obtener Px, conociendo solamente el VBPx. En efecto, dado que:

(67)     R = tx X P

Pero,

(68)     X Px = VBPx

Entonces:

(69)     R = (Tx/Px) VBPx

Finalmente:

(70)     Px = (Tx/R) VBPx

Se recuerda finalmente que una exposición más amplia de estos desarrollos, incluyendo estimaciones de áreas específicas para el caso de bienes importables y de bienes exportables, con imposición simultánea de derechos de exportación y/o de importación e impuestos a la producción o al consumo, y finalmente, con diferenciación de la incidencia regional (subnacional) de los costos generados por los tributos, se puede consultar del artículo publicado en la Revista Económica de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNLP ya citado en nota 166.

NOTAS

[172] Extraído de Piffano (1980).

[173] Ver Haberger (1974).

[174] Este enfoque ha generado polémica en la literatura para lo cual remitimos al lector a lo tratado en el apartado 5.2 del Capítulo 5. También ver Haberger (1971).

[175] Se recuerda que tratándose de un enfoque de equilibrio parcial, los efectos cruzados hacia y desde otros mercados de bienes diferentes al bien x no son tenidos en cuenta.

[176] En el apartado 5.1. punto (ii), (b), al tratar sobre el concepto de “equivalencia tributaria”, se explicó la similitud de definir un impuesto que grave el valor de venta del bien o su costo de producción.

[177] El haber empleado elasticidades de punto no invalida los resultados hallados para casos de variaciones discretas relativamente importantes, aunque en este caso correspondería utilizar elasticidades de arco.

APÉNDICE 4

Enfoque Normativo de la implementación de un esquema impositivo en Equilibrio General

Lic. Nicolás Epele (UNLP)[178]

1. Introducción

En esta nota se realiza un desarrollo gráfico y analítico bajo el Enfoque Normativo en Equilibrio General de la implementación de un esquema impositivo. El mismo se hace bajo el concepto de análisis de incidencia tributaria “diferencial”. Es decir, se analiza la pérdida de bienestar generada por un impuesto de referencia respecto a un esquema impositivo “ideal” que, recaudando similar monto, no provoca distorsiones asignativas y, consecuentemente, arroja una menor pérdida de utilidad respecto del primero; pérdida que se la conoce como “carga excedente”, “peso muerto”  o “pérdida de eficiencia” del impuesto. Como usualmente se realiza, la modalidad “ideal” de tributación se asimila al caso de un impuesto de “suma fija” o “cápita”, que tiene la virtud de no modificar los precios relativos.

A fines de simplificar el análisis, en primer lugar, para aprovechar la herramienta gráfica (diagramas), se trabaja en un contexto acotado por los siguientes supuestos:

i. Existen sólo dos bienes en la economía, x e y. Necesariamente ambos bienes son sustitutos entre sí, de lo contrario podrían pensarse como un único bien[179].

ii. Estos se comercializan en un contexto competitivo. Por lo tanto, los precios son iguales al costo marginal que requiere producirlos[180].

iii. Se aplican dos impuestos ad valorem a la producción de cada bien con las alícuotas tx y ty.[181]

iv.De la mano del supuesto (ii), se supone que las curvas de oferta de ambos bienes son totalmente elásticas[182].

Si bien el establecimiento de ambos impuestos (sobre el bien x y sobre el bien y) es simultáneo, aquí se realiza un análisis secuencial, implementándose primero tx (PASO 1) y luego ty (PASO 2). Con esto sólo se busca un fin pedagógico, ya que el resultado final sería el mismo con la secuencia alternativa o inversa.

El análisis se divide en tres secciones. La primera presenta el desarrollo gráfico para la economía de dos bienes antes descripta. La segunda se ocupa del desarrollo analítico de este caso, que si bien brinda las mismas conclusiones que la anterior, sirve de marco para la tercera, en la que se extiende el análisis a tres bienes, donde el análisis diagramático se complicaría en forma importante.

2.Análisis diagramático de un esquema tributario con dos (2) bienes

El punto de partida se encuentra representado en la Figura 1. En una economía libre de impuestos el consumidor enfrenta una restricción presupuestaria como la indicada por la recta sólida en el CUADRANTE 1. En este contexto, éste maximiza la utilidad U(x, y) se ubica en el punto A, lo que implica consumir las cantidades x_0 e y_0 de cada bien de modo de alcanzar el nivel de utilidad o bienestar U_0.

Figura 1

ESTABLECIMIENTO DEL IMPUESTO tx (PASO 1)

Antes de proceder con la implementación de tx (PASO 1) es importante aclarar que todo el análisis de eficiencia que se realiza a continuación requiere trabajar con demandas compensadas. Éstas se obtienen indemnizando al consumidor, ante un cambio de precios, con una transferencia monetaria (o subsidio al consumo de suma fija) a los nuevos precios, tal que éste pueda alcanzar el nivel de utilidad inicial. En el CUADRANTE 1 del aumento del precio de x resultaría que el consumidor tenga que ubicarse sobre la restricción presupuestaria (línea de puntos). Sin embargo, si se lo compensa de modo de alcanzar U_0, el consumidor elegirá la canasta del punto B sobre la restricción presupuestaria tangente a la curva de indiferencia U_0 en ese punto (la línea a rayas), consumiendo las cantidades x_1 e y_1 de cada bien.

El CUADRANTE 3 presenta la demanda compensada del bien x, Dx(Py0, U_0), que indica las cantidades demandas de x para cada precio Px, manteniéndose constantes el precio del bien y en el valor Py0 y el nivel de utilidad en U_0. En este caso, se consume la cantidad x_0 al precio Px0 y x_1 al precio Px1. La razón por la que se utiliza la demanda compensada es porque provee la siguiente información: el establecimiento del impuesto tx generará una pérdida de bienestar tal que si quisiera compensarse al consumidor con un subsidio (a los nuevos precios), de modo que recupere su utilidad inicial (U_0 en este caso), sería necesario contar con un monto de dinero igual a lo recaudado por tx más el triángulo sombreado en el CUADRANTE 3, que se denominará CE_1[183]. Esto estaría indicando que la recaudación no es suficiente para recompensar (a los nuevos precios) a las personas por la pérdida de utilidad ante el cambio de precios relativos; este faltante de dinero es precisamente la carga excedente[184].

En el CUADRANTE 2 se representa la demanda compensada del bien y. Allí puede verse que el establecimiento del impuesto tx traslada la oferta percibida por el consumidor de Ox a Ox’ y con ello un aumento en el precio del bien x (de Px0 a Px1) que hace que la demanda de y se desplace de Dy(Px0, U_0) a Dy(Px1, U_0). Dado que los bienes son sustitutos, el aumento del precio del bien x lleva en un mayor consumo de y (pasándose de y_0 a y_1) a pesar de que el precio de este bien no ha cambiado.  De igual modo que en el PASO 1, el PASO 2 se obtiene implementando el impuesto ty, como se representa en la Figura 2. En este caso, la situación de partida es el punto B (que coincide con el punto B de Figura 1) sobre la restricción presupuestaria sólida del CUADRANTE 1, correspondiente a las cantidades x_1 e y_1.

Figura 2

ESTABLECIMIENTO DEL IMPUESTO ty (PASO 2)

El análisis es equivalente al anterior: El aumento en el precio de Py implicaría que el consumidor se ubicase sobre la restricción presupuestaria de puntos del CUADRANTE 1. Sin embargo, se lo indemniza trasladando la restricción presupuestaria a los nuevos precios hasta la recta rayada, en la que el consumidor elige ubicarse en C, consumiendo x_2 e y_2 de cada bien.

En el CUADRANTE 2, que grafica la demanda compensada de y, se observa la caída en la cantidad demandada de y (de y_1 a y_2) por el aumento del precio de dicho bien (de Py0 a Py1) al aparecer la nueva oferta que incluye el impuesto Oy’ y la consecuente carga excedente generada, dada por el triángulo sombreado que se denominará CE_2.

En el CUADRANTE 3 de la Figura 2 se produce una novedad: el aumento en Py genera un desplazamiento de la demanda del bien x —de Dx(Py0, U_0) a Dx(Py1, U_0)— y por tanto un aumento en la cantidad comercializada de dicho (de x_1 a x_2). Dado que este bien ya se encontraba gravado por tx, esto produce un aumento en la recaudación representada por el rectángulo sombreado, que se denominará R_2.

Si bien CE_1 y CE_2 son los montos por encima de lo recaudado tx y ty respectivamente, para compensar al consumidor por el cambio en los precios relativos, la aparición de R_2 viene a aliviar esta situación, ya que provee al Estado de más dinero para subsidiar a los consumidores. De modo que la carga excedente total del esquema impositivo presentado es:

(1)       CE = CE_1 + CE_2 – R_2

Como se demostrará analíticamente en el siguiente apartado, R_2 puede ser de tal magnitud que sea suficiente para compensar las pérdidas de eficiencia CE_1 y CE_2 y, en consecuencia, que la carga excedente total sea nula (CE = 0).

Por lo expuesto, en este punto es bueno ir anticipando el siguiente resultado. Como se dijo anteriormente, el análisis de incidencia tributaria que aquí se presenta es diferencial, y dado que el impuesto de referencia es de suma fija, todo esquema impositivo de tx y ty que no modifique precios relativos tendrá una carga excedente nula. Reducir el ingreso de una persona (como lo hace un impuesto de suma fija) es equivalente a aumentar todos los precios en la misma proporción, y esto ocurrirá en todo esquema impositivo tal que tx = ty.

3.Desarrollo analítico en  el caso de dos (2) bienes

En esta sección se busca obtener la expresión matemática de la ecuación (1). Para ello es preciso repasar algunos resultados y establecer algunas definiciones que faciliten la notación. Entre los resultados necesarios se encuentran los siguientes:

i. Los individuos eligen las cantidades de x e y de modo que la tasa marginal de sustitución de x por y, TMSx®y, sea igual a los precios relativos, Px/Py. La TMSx®y es igual al cociente de utilidades marginales del bien x (/) y del bien y (/), que se anotarán como Ux y Uy respectivamente. Por tanto se cumple con la siguiente relación:

(2)

que se corresponde con lo que ocurre en los puntos óptimos en el sentido de Pareto.

ii.Dado que todo el análisis realizado en la sección anterior se hizo con las demandas compensadas asociadas al nivel de utilidad U_0, el cambio en las cantidades consumidas de x e y ante un cambio en precios, se hará de modo tal que no varíe el nivel de utilidad. Por tanto, ante un cambio de Px como el que se observa en el CUADRANTE 1 de la Figura 1, las cantidades consumidas de x e y varían de modo de pasar del punto A al B manteniendo en nivel de utilidad (es decir, ΔU_0 = 0).

La variación de la utilidad por un cambio de Px se obtiene haciendo el diferencial total de la función de utilidad U(x, y). Utilizando la regla de la cadena se llegará a que a la siguiente expresión:

(3)       ΔU_0

Despejando/en (3) se tiene que:

(4)

y reemplazando (2) en (4) se llega a:

(5)

De la misma manera para el cambio de Py, que implica pasar del punto B al C en el CUADRANTE 1 de la Figura 2, puede obtenerse:

(6)

iii. El último es un resultado inesperado propio de las demandas compensadas, según que las derivadas cruzadas de un bien respecto del precio del otro bien sean iguales:

(7)

es decir, la variación en la cantidad consumida de un bien (x) por un cambio en el precio del otro en una unidad (Py) es igual a la variación del segundo (y) ante un cambio del precio del primero (Px) en una unidad. Para la demostración diagramática de dicho resultado se remite al lector a lo explicado en el punto (iv) del apartado 5.3. del presente capítulo.

Por su parte, se dan las siguientes nuevas definiciones:

iv. Los cambio en los precios Px y Py generados por los impuestos son iguales a:

(8)       DPx = Px0 - Px1 = txPx

(9)       DPy = Py0 - Py1 = tyPy

v. Dichos cambios motivan variaciones en las cantidades comercializadas. El cambio en la cantidad de x generado por la variación del precio Px se anota como Dxx (= x_0 – x_1) indicado en el CUADRANTE 3 de la Figura 1). Por su parte, los cambios en las cantidades comercializadas de x e y motivados por el cambio en el precio Py se anotarán como Dxyy> Dyy respectivamente (iguales a x_1 – x_2 e y_1 – y_2 de los CUADRANTES 3 y 2 de la Figura 2, en cada caso).

Dado que (/) representa en cuántas unidades varía x ante el cambio en una unidad de Px, entonces Dx puede reescribirse como:

(10)

es decir, igual /multiplicado por la cantidad de unidades en que varió Px. De igual modo, se tendrá que:

(11)

(12)

Dado todo esto, ya se está en condiciones de desarrollar matemáticamente la ecuación (1) reescribiendo dada uno de sus componentes. En primer lugar, CE_1 es igual a la superficie del triángulo sombreado del CUADRANTE 3 de la Figura 1, que es igual a:

(13)     CE_1 = -DxxDPx

Donde el signo menos en el miembro derecho de (13) responde a que Dxx < 0, y toda superficie tiene valor positivo. Reemplazando (10) en (13) se obtiene que:

(14)     CE_1 = -

y sustituyendo (8) en (14):

(15)     CE_1 = -

En segundo lugar, CE_2 es la superficie del triángulo sombreado del CUADRANTE 2 de la Figura 2:

(16)     CE_2 = -DyyDPy

y reemplazando (11) en (16) se llega a:

(17)     CE_2 = -

Luego, reemplazando (9) en (17) se tiene que:

(18)     CE_2 = -

Por último, R_2 es igual a:

(19)     R_2 =  DxyDPx

y empleando (8), (9) y (12) en (19) se obtiene:

(20)     R_2 =

Dado (1), CE = CE_1 + CE_2 – R_2, utilizando  (17), (18) y (20) se tiene que:

CE = - - -

= + - (empleando (5) y (6))

= + - txPxtyPy             (simplificando Px  y Py donde corresponda)

= + - (utilizando (7) en el primer término)

= (sacando como factor común

PxPy)

(21)     CE = (reescribiendo el paréntesis como el binomio de Newton)

De esta ecuación puede deducirse la conclusión que obtuvimos al cierre de la sección anterior: si las alícuotas aplicadas sobre x e y son iguales, tx = ty, la carga excedente es nula, CE = 0. En el resto de los casos CE siempre será positiva ya que , y cuanto mayor es la diferencia entres las tasas impositivas, mayor será la pérdida de eficiencia.

4. Enfoque normativo de equilibrio general para tres (3) bienes

Supongamos que ahora se incorpora al análisis un tercer bien z, cuyo precio es Pz. Siguiendo el mismo procedimiento que condujo a la ecuación (21) puede llegarse a:

(22)     CE = ++

Al igual que en la sección anterior, la menor carga excedente se alcanza cuando tx = ty = tz, es decir, cuando los precios relativos no varían debido a que todos aumentan proporcionalmente.

El análisis se hace particularmente interesante cuando uno de los tres bienes es no gravable. Supóngase que es el caso del bien z de modo que tz = 0 y por tanto (22) queda como sigue:

(23)     CE = ++

Dependiendo de la relación que exista entre los distintos bienes, la estructura tributaria óptima irá variando. A continuación se describen tres casos distintos y se provee la intuición correspondiente:

i.El primer caso es aquel en que los bienes gravables son sustitutos entre sí. Esto implica que el aumento del precio de uno generará un aumento en la cantidad consumida del otro, lo que puede expresarse matemáticamente como/0. A su vez, se supone que las demandas de ambos bienes son independientes de lo que ocurra en el mercado de z (es decir,/=/= 0). En este marco la ecuación (23) se reduce a:

(24)     CE =

que se corresponde con la ecuación (21). Como se concluyó en la secciones previas, la forma de reducir la carga excedente es elegir las alícuotas que sean iguales entre sí, es decir, tx = ty.

En este caso se encuentran los modelos de decisión de consumo entre dos bienes interrelacionados (siendo z todos los restantes bienes de la economía) y de las decisiones de consumo presente versus consumo futuro (en el que el bien z podría estar representado por el ocio).

ii. En el caso en que los bienes gravables son independiente entre sí (/>= 0) y ambos son sustitutos con z (/ 0 y / 0) se estaría en el contexto similar al de Equilibrio Parcial: tx y ty se implementan en dos mercados cuyas demandas son independientes entre sí (es decir, no hay efectos cruzados en el cambio en los precios de x e y). De modo que las alícuotas pueden elegirse siguiendo la siguiente relación[185]:

o bien,

siendo ex y ey as elasticidades-precio de demanda (compensada) de los bienes x e y respectivamente.

Según este resultado, la forma de minimizar la carga excedente es estableciendo una alícuota mayor sobre el bien menos elástico. Para saber cuánto mayor habría que medir ex ey, y esto implica conocer las demandas compensadas que son inobservables[186].

iii. Si los bienes gravables son sustitutos entre sí (/ 0), el bien y es sustituto con el no gravable (/ 0)  y el bien x es complementario de z (/; 0) la forma de minimizar la carga excedente es eligiendo tx relativamente mayor a ty. Para ver esto en la ecuación (23), supongamos que Px = Py = Pz = 1 de modo que:

(25)     CE = ++

= ++ (desarrollando el cuadrado del binomio)

= -+++(distribuyendo 1/2)

= +-++(reagrupando términos)

= (A-2B+C)

Siendo, A = +; B =  ; y,  C = +.

Obsérvese que si ocurriera que A = B = C,  entonces se estaría en el caso i en el que lo óptimo es que tx = ty. Sin embargo, en este caso es fácil advertir que A < C. Tanto tx como ty contribuyen del mismo modo a CE a través del segundo término (un aumento en cualquiera de ambas tasas reduciría CE en la misma magnitud a través de B). La diferencia se hace a través en los otros dos términos. Un aumento en tx generará un menor crecimiento de CE (a través de A) que uno en ty (a través de B).

La intuición en este caso es que el impuesto sobre x alcanza también a z por ser complementarios, a pesar de que este último no pueda ser gravado directamente. Los bienes x y z se comportan en parte como un único bien[187].

NOTAS

[178] Se agradece al Lic. Nicolás Epele (UNLP) por su aporte con el desarrollo de este apéndice.

[179] Al final de la nota se extenderá el análisis a un tercer bien lo que permitirá obtener algunas conclusiones adicionales.

[180] En una economía de Competencia Perfecta los precios relativos reflejan exactamente la escasez relativa de los factores productivos en la economía, la tecnología disponible para producirlos y las preferencias (relativas) de un bien por otro de los consumidores. En este contexto la economía se ubicará en una situación óptima en el sentido de Pareto y cualquier variación de los precios relativos (como la generada por los impuestos) implicará una pérdida de eficiencia, que es lo que se busca analizar aquí.

[181] El mismo análisis puede hacerse con impuestos al consumo y/o específicos y/o una combinación de las distintas alternativas. El esquema impositivo que aquí se desarrolla se conoce como lineal, es decir, que las tasas t que se impongan serán constantes para cualquier cantidad consumida y/o producida del bien gravado. Éste se conoce como tarifas a la Ramsey. En esquemas no lineales, que exceden a esta nota, pueden obtenerse mejores resultados desde el punto de la eficiencia.

[182] Como se corrobora luego, este supuesto de oferta infinitamente elástica implica que la carga tributaria resultará completamente soportada por el consumidor (es decir, que el precio recibido por el productor se mantendrá constante durante todo el análisis y sólo variará el precio pagado por el consumidor luego del impuesto). En consecuencia, la carga excedente se medirá como pérdida de excedente del consumidor. En este esquema de tarifas lineales, no existirán por tanto beneficios intramarginales (excedente) del productor.

[183] Téngase en cuenta que toda superficie en los CUADRANTES 2 y 3 está medida en montos de dinero. De modo que CE_1 es una medida monetaria de la pérdida de utilidad excedente generada por tx.

[184] La información que la demanda compensada brinda también puede leerse del siguiente modo: Si en lugar de tx se implementara un impuesto de suma fija que genere la misma pérdida de bienestar que el primero, se generaría la misma recaudación que tx más el monto que representa CE_1. En consecuencia, se tendría la misma pérdida de utilidad con una mayor recaudación, y la diferencia en lo recaudado es la carga excedente.

[185] Para trabajar bajo Equilibrio Parcial se requiere no sólo que lo que pase en un mercado no afecte el precio del otro bien (como se estableció en el caso ii) sino también que el efecto ingreso sobre los bienes x e y sea nulo. En tal situación, el análisis de pérdida de eficiencia puede realizarse empleando la demanda ordinaria (que coincidiría con la compensada).

[186] Si adicionalmente se estuviera en el caso en que las demandas de los bienes x e y no sufrieran efecto ingreso, se estaría en el contexto de equilibrio parcial y las demandas compensadas coincidirían con las ordinarias, que son observables, y esto facilita la tarea de estimación de tx y ty.

[187] En este caso podría pensarse, a modo de ejemplo, en una modificación al modelo de decisión de consumo versus ocio: supóngase que los bienes de consumo ahora se dividen en x = “ropa deportiva” (que es complementaria del ocio) e y = “otros bienes” (que son sustitutos con x y con z, que representa al ocio). Si se quisiera implementar una tasa impositiva sobre los bienes de la economía, sería recomendable gravar en mayor medida a x. La presencia del ocio y su interacción con los otros bienes modifica el resultado del caso (i) para dos bienes sustitutos. Volver al punto (c), (ii) del apartado 5.2. del presente capítulo (regla de Corlette-Hague).

CAPÍTULO 6

Incidencia tributaria II:

Los impuestos a la producción o al consumo interno

y los  tributos en etapas múltiples

6.1.Impuestos de una sola etapa e impuestos en varias etapas: acumulativos y al valor agregado

(i) Neutralidad y/o distorsiones en la imposición

El análisis sobre la incidencia de los impuestos desarrollado en los capítulos previos no contemplaba la existencia de relaciones interindustriales, es decir, la producción e intercambio de bienes que implican la formación de cadenas de producción en las cuales muchos de los bienes producidos son utilizados como insumos para la producción de otros bienes. Se trataba solamente de bienes “finales”, es decir, ninguno tenía la característica de ser producidos para un “consumo intermedio”. En realidad una porción mayor y muy significativa de la producción de bienes son destinados a consumos intermedios, algunos a destinos duales (tanto a consumo intermedio como a consumo final) y otros al consumo final exclusivamente.

En este capítulo se presentan los casos de los efectos económicos de los impuestos que gravan acumulativamente todas las etapas del proceso productivo, en particular a fin de analizar nuevamente su incidencia sobre los precios relativos finales de bienes y servicios, o sea, sus cualidades en cuanto a neutralidad o no neutralidad de la imposición. Igualmente, algunos aspectos de administración tributaria comenzarán a aflorar ahora con mayor significatividad, al tiempo de no poder obviar el hacer referencias también a cuestiones de equidad distributiva, tema que guardamos para analizar puntualmente más adelante.

En los sistemas económicos reales en los que operan actividades que constituyen diferentes etapas del proceso de producción hasta llegar al consumidor final, las implicancias del diseño tributario requieren de una particular atención cuando se analizan las posibilidades de incidencias diferenciales, dependiendo de las características de la estructura económica y la composición de las actividades o de los sectores gravados, en cuanto a las participaciones de los valores agregados e insumos intermedios en el correspondiente valor de producción o venta.

Del universo general de impuestos que gravan las transacciones se pueden identificar dos tipos de tributos: los monofásicos y los multifásicos. Los impuestos monofásicos, como su nombre lo indica, son impuestos que gravan una sola etapa del proceso productivo. Los multifásicos en cambio gravan todas las etapas de producción y/o comercialización.

Dentro del primer tipo de impuestos en una revisión histórica comparativa surgen dos tipos que mayormente son actualmente utilizados: el Impuesto a la Ventas Minoristas (Retail Sale Tax) y el Impuesto a la Actividad Industrial o Impuesto sobre las Manufacturas. En el caso de los multifásicos, los casos relevantes son el Impuesto a los Ingresos Brutos (Turn Over ) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) o Value Added Tax (VAT).

En base a esta tipología seguidamente vamos a efectuar un conjunto de simulaciones mediante ejemplos numéricos de cómo operan los impuestos multifásicos. En los ejemplos se comparará la incidencia final de ambos tipos de impuestos, bajo el supuesto común de traslación de la carga hacia adelante[188]. Luego, se analiza el caso del impuesto monofásico sobre las “ventas finales”, cuya incidencia, como se verá, debería coincidir por definición con el acumulativo que grava el valor agregado en cada etapa del proceso productivo. En realidad, como se dijera previamente, en los sistemas tributarios reales la intención de gravar solo las ventas finales, ha sido encarada con el mencionado Impuesto a las Ventas Minoristas, el que lamentablemente constituye una versión relativamente precaria en la intención de gravar precisamente todas, y solamente, a las ventas finales, y no a las ventas o consumos intermedios. Luego se analizará la alternativa intermedia del Impuesto Bi-etápico Mayorista-Minorista. Finalmente, se presenta el ejemplo de un impuesto que grava el cash-flow neto de la firma, a fin de comparar esta modalidad que mucho se asemeja a un IVA sustracción[189].

(ii) Equivalencias tributarias: impuesto al valor agregado e impuesto a las ventas finales

El primer cuadro se refiere al ejemplo de cómo opera el IVA en su versión IVA Adición que grava exclusivamente el valor que se agrega en cada etapa, suponiendo dos bienes (X, Y) y tres etapas productivas (I, II, III). Se supone un alícuota del 20%.

ETAPA (Firma)

BIEN X

BIEN Y

TOTAL FIRMAS

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

PT

I

II

III

72

102

120

-

72

102

60

25

15

12

5

3

18

48

120

-

18

48

15

25

60

3

5

12

90

150

240

-

90

150

75

50

75

15

10

15

20%

20%

20%

TOTAL

100

20

100

20

200

40

20%

Donde:

VP: es el valor de producción (equivalente al valor de las ventas)

VI: es el valor de los insumos (o Consumo Intermedio)

VA: es el valor agregado

T: es el monto del impuesto

PT: es la presión tributaria calculada sobre el valor agregado

En el ejemplo se puede suponer que ambos bienes son producidos en cada etapa por una misma firma (o sector) o por firmas diferentes, de manera que la posición global se calcula en la tercera parte del cuadro. Asimismo, como se anticipara, se supone que el impuesto es trasladado al precio de venta de los bienes en cada etapa.

Un aspecto importante para resaltar es observar la columna del VA en cada bien y se advertirá que la composición vertical (por etapas) se ha imaginado deliberadamente diferente. Esto es importante para luego verificar si el impuesto modifica su incidencia por esta diferencia o si permanece neutral a pesar de ello.

En el ejemplo se supone que la Etapa I no registra VI (consumo intermedio), aspecto que intenta simplificar el análisis, pero que en desarrollos posteriores hemos deliberadamente de modificar.

La columna de VP se obtiene mediante la suma del VA más el Impuesto (T), que a su vez se obtiene de aplicar la alícuota del 20% sobre el VA en cada etapa. El VI de cada etapa es el VP de la etapa anterior. Vale decir, la mecánica del impuesto va agregando el valor agregado en cada etapa y también el impuesto que se abona en cada una, pero evitando sin embargo que el impuesto que se agrega en cada etapa sea gravado nuevamente en la etapa posterior.

Como se puede observar, el IVA no distorsiona los precios relativos de los bienes finales, los que se mantienen inalterados con relación a la situación sin impuesto. Antes del impuesto los precios de X e Y eran 100, es decir, el precio relativo era igual a 1; luego del impuesto, los precios son en ambos bienes de 120, y su precio relativo se mantiene, por lo tanto, igual a 1. La presión tributaria en ambos bienes es del 20%, no obstante la diferencia en la estructura vertical del valor agregado, y la presión tributaria total para cada firma, y para el conjunto, es también igual al 20%.

El ejemplo del IVA puede ser comparado con un teórico impuesto monofásico a las ventas finales[190]. En este caso solamente se grava la Etapa III, con una alícuota similar a la del IVA, es decir, 20%, de forma que el resultado es directo en cuanto a la neutralidad sobre los valores de venta finales de ambos bienes.

ETAPA (Firma)

BIEN X

BIEN Y

TOTAL FIRMAS

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

PT

I

II

III

60

85

120

-

60

85

60

25

15

-

-

20

15

40

120

-

15

40

15

25

60

-

-

20

75

125

240

-

75

125

75

50

75

-

-

40

0%

0%

20%

TOTAL

100

20

100

20

200

40

20%

De igual manera que en el IVA, antes del impuesto los precios de X e Y eran 100, es decir, el precio relativo era igual a 1. Luego del impuesto los precios son en ambos bienes de 120, y su precio relativo se mantiene, por tanto, igual a 1. Es decir, la presión tributaria en ambos bienes es uniforme en el 20%, no obstante la diferencia en la estructura vertical del valor agregado, y la presión tributaria total para cada firma, y para el conjunto, es igual al 20%.

Pero el impuesto a las “ventas finales” no existe como se define, en tanto administrativamente el intento de gravar a las ventas finales ha sido el Impuesto a las “Ventas Minoristas” (IVM) como se anticipara. Este impuesto es el que pagan solamente los contribuyentes que tienen el atributo de ser “minoristas”; no forman parte del padrón, en cambio, las firmas industriales o las firmas mayoristas, por ejemplo. Pero en un mundo real, los minoristas no solamente venden sus bienes a los consumidores finales, sino que muchas ventas son dirigidas a otras firmas como consumo intermedio. Por otro lado, las firmas industriales suelen no sólo vender a otras firmas como insumos para su posterior elaboración, sino que en muchos casos venden a los consumidores finales (ventas en fábrica o en tranquera). Esto significa que el Impuesto a las Ventas Minoristas no puede evitar el gravar ciertos consumos intermedios al tiempo que tampoco logra gravar todas las ventas finales.

Otra característica de la imposición que intenta gravar el valor agregado total en la última etapa del proceso productivo, como sería el impuesto a las ventas finales o el IVM, es que concentra todo el riesgo tributario del Estado en la última y única etapa, la minorista, etapa que se caracteriza por tener un padrón muy grande de contribuyentes, firmas de poco tamaño y débil organización empresarial. La fiscalización se torna compleja y costosa, y el control de la evasión es dificultoso. En el caso el IVA, en cambio, el Estado va obteniendo recaudación del impuesto al valor agregado por etapas, de manera que logra una ventaja financiera (no debe espera al final de la cadena para gravar el valor agregado total) y reduce ese riesgo tributario. Se verá luego que la mecánica del IVA tipo “crédito” o “débito-crédito”, introduce asimismo un interesante mecanismo de incentivos cruzados contrapuestos, que consiste en la contraposición de intereses entre compradores y vendedores, debido a que los compradores que insumen bienes como consumo intermedio y que no logren una facturación acorde a su compra, perderían la posibilidad de descargar como crédito fiscal el IVA incorporado en las facturas, al tiempo de tener que computar el débito fiscal total por sus propias ventas. Sus compradores serán asimismo movidos por similar incentivo, de manera que no podrían fácilmente no facturar a los valores reales, por la demanda correspondiente de ellos, quienes deberán descargar como crédito fiscal el IVA que incorporara en sus facturas.

(iii) El Impuesto Bi-etápico Mayorista-Minorista

En vista del riesgo a la evasión del IVM, hay una modalidad intermedia que se ha propuesto entre alternativas varias, es el caso del Impuesto Bi-etápico Mayorista-Minorista, un impuesto a nivel mayorista (Etapa II), aplicado al valor de las ventas que se espera acreditar en la Etapa III. El mayorista solamente vende al minorista si el mismo incluye en su pagos el IVA que abona el mayorista al tiempo que éste debe abonar su propio IVA al ente recaudador. El mayorista debe informar sobre los débitos fiscales propios cobrados al minorista e ingresarlos al ente recaudador.

ETAPA (Firma)

BIEN X

BIEN Y

TOTAL FIRMAS

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

PT

I

II

III

60

102

120

-

60

102

60

25

15

-

17

3

15

48

120

-

15

48

15

25

60

-

8

12

75

150

240

-

75

150

75

50

75

-

25

15

0%

20%

20%

TOTAL

100

20

100

20

200

40

20%

En este caso por lo tanto se  grava solamente en las dos etapas finales de la cadena con vistas a que el impuesto opere como un anticipo en una etapa mayorista, que solamente habrá de recuperar cuando el impuesto final sea pagado por el minorista.

La alícuota debe ser igual al caso del IVA para lograr el mismo rendimiento tributario, debido a que si bien se excluye de la base al valor agregado de la Etapa I (en todo caso se los grava a tasa cero), en la Etapa II el impuesto grava el ingreso o valor agregado total hasta esa segunda etapa, que incluye como consumo intermedio el valor agregado de la Etapa I. Es decir, equivale a imputarle a la Etapa II el valor agregado de la Etapa I. Los resultados no difieren del caso IVA, en tanto los precios relativos no se modifican después del impuesto.

(iv) El Impuesto a los Ingresos Brutos (Turn-over tax)

Véase ahora el ejemplo de un impuesto del tipo Ingresos Brutos, es decir, acumulativo o en cascada. Cada empresa paga en proporción a sus ventas totales, sin admitirse compensaciones por compras a otras empresas.

La alícuota del ejemplo se fija en este caso en el 8,6%, y se ha calculado de manera iterativa de forma lograr obtener una recaudación equivalente a la obtenida en los ejemplos anteriores. El valor de producción o venta de cada etapa incluye por tanto al impuesto abonado en la etapa anterior[191].

Un aclaración de cómo se obtiene el VP. Dado que el impuesto grava el valor de la venta final que incluye por tanto al mismo impuesto, resulta que:

P = C + P*t

Que según los datos del ejemplo tomando la Etapa I del bien X, resulta:

P = 60 + 0,086*P

Reuniendo en el primer miembro a los argumentos que contienen a P, se obtiene:

P – P* 0,086*P =  60

Es decir,

P (1 – 0,086) = 60

Finalmente,

P = 60/ 0,914 = 65,6

Que, reordenando, da:

P = 66

En cada paso o etapa se debe seguir el mismo método de cálculo.

Como se muestra en el cuadro, es posible advertir que el impuesto genera una distorsión en los precios relativos de los bienes finales X e Y. Al inicio el precio relativo es de 1 y al final es de 1,09, tomando como denominador al precio del bien Y. El tratamiento impositivo entre firmas es marcadamente diferente, según se observa por la presión tributaria resultante a nivel de cada etapa.

ETAPA (Firma)

BIEN X

BIEN Y

TOTAL FIRMAS

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

VP

VI

VA

T

PT

I

II

III

66

99

125

-

66

99

60

25

15

6

8

11

16

45

115

-

16

45

15

25

60

1

4

10

82

144

240

-

82

144

75

50

75

7

12

21

9%

26%

33%

TOTAL

100

25

100

15

200

40

20%

De esta manera, el impuesto genera señales distorsionadas respecto al costo de oportunidad de los bienes e incentiva a la integración vertical de las firmas. En efecto, si las firmas se integraran verticalmente, les permitiría ahorrar una parte sustancial del gravamen, que al reunir todo el valor agregado en una sola etapa mediante la integración total, solo alcanzaría a ser gravado en la etapa final con el 8,6%, pagando en el caso del bien X y en el bien Y solamente 108,8.

La integración, a pesar de que lograr mantener invariables los precios relativos, no será una solución ineficiente desde el ángulo social. Por alguna razón el sistema productivo se diferencia por tipos de actividad debido a las economías de especialización y, sin embargo, esto no ocurre porque el diferencial de mayor costo de la integración habrá de ser compensado con holgura por la reducción de la carga tributaria que la integración permite a nivel privado.

(v) El Impuesto “monofásico” a la Producción Industrial

El lector puede ejemplificar el caso de un Impuesto a la Producción Industrial y demostrar que también es distorsivo, dado que los precios finales de los bienes serán distorsionados nuevamente según la estructura vertical de la cadena de producción[192].

(vi) El impuesto al “cash flow” neto empresario

Finalmente, se presenta el ejemplo del impuesto al cash-flow de la firma. Se trata de un mecanismo similar al IAV sustracción, que computa como base tributaria la diferencia entre el flujo de los ingresos por ventas menos el flujo de los gastos o costos erogados. Dentro de los gastos aparecen no solamente los salarios pagados a los trabajadores empleados en la firma sino asimismo la compra de bienes de capital e insumos. En la terminología técnica y en idioma inglés, se denomina a esta mecánica de descuento de gastos como “full expensing”, indicando que se deduce “todo gasto” incurrido.

En el ejemplo se introduce una columna adicional referida al componente salarial del valor agregado, en tanto el gasto salarial se descuenta del flujo de ingresos para estimar la base tributaria como se indicara.

ETAPA (Firma)

BIEN X

BIEN Y

TOTAL FIRMAS

VP

VI

W

VA

T

VP

VI

W

VA

T

VP

VI

W

VA

T

PT (%)

I

II

III

60

85

100

-

60

85

36

15

9

60

25

15

9,6

4

2,4

15

40

100

-

15

40

6

10

24

15

25

60

3,6

6

14,4

75

125

200

-

75

125

42

25

33

75

50

75

13,2

10

16,8

17,6

20

23

TOTAL

60

100

16

40

100

24

100

200

40

20

La alícuota se fija en este caso en el 40%, algo superior a la alícuota actualmente vigente para el Impuesto (Nacional) a las Ganancias de Sociedades (35%), con el objeto nuevamente de lograr el mismo rendimiento que en los casos anteriores. La tecnología de producción del bien X se asume relativamente más intensiva en trabajo (W/VA = 0,6) y la del bien Y en capital (W/VA = 0,4). La recaudación del impuesto se calcula como T = t*(VA-W), es decir, T = 0.4*(VA-W).

Como se advierte el impuesto al flujo de caja es neutral, al no incidir sobre el precio final de los bienes. La incidencia se produce sobre el excedente de las firmas, es decir, sobre la diferencia entre sus ingresos y los gastos deducibles, que incluye la compra de activos (que en el ejemplo se asume incluidas en el valor de V.I.), y la masa salarial.

La presión tributaria a nivel de cada firma difiere en razón de las diferencias en cuanto al correspondiente flujo de caja que, se insiste, incluye a la masa salarial y las diferencias en su tecnología. En tal sentido no debe interpretarse equivocadamente que el sistema sesga al uso de tecnologías intensivas en mano de obra, por cuanto dentro de los insumos deducibles figuran las compras de bienes de capital como se indicara. Por el contrario, esta deducción incentiva el blanqueo en el empleo de la mano de obra, junto con el cumplimiento de las obligaciones que impone la legislación sobre seguridad social[193].

Si este impuesto fuera complementado con un impuesto a la renta del trabajo (el Flat Tax sobre salarios de Hall-Rabushka)[194], puede muy rápidamente corroborarse que aplicando la misma alícuota del ejemplo (40%), se habrá gravado al valor agregado total tipo consumo (que desgrava las compras de bienes de capital) en cada etapa con el mismo porcentaje.

La posibilidad de integración en una sola firma por tipo de bien o de ambos tipos de bienes, tampoco modifica el resultado en materia de presión tributaria, de forma que el impuesto es neutral, a diferencia del caso de Ingresos Brutos.

A las mismas conclusiones se arriba de suponerse diferentes estructuras verticales de valor agregado por tipo de bien, manteniendo el mismo supuesto de intensidad de uso relativa de los factores, es decir, el bien X intensivo en trabajo y el bien Y intensivo en capital, como surge de la siguiente planilla:

ETAPA (Firma)

BIEN X

BIEN Y

TOTAL FIRMAS

VP

VI

W

VA

T

VP

VI

W

VA

T

VP

VI

W

VA

T

PT (%)

I

II

III

60

85

100

-

60

85

9

15

36

15

25

15

2,4

4

2,4

15

40

100

-

15

40

24

10

6

60

25

15

14,4

6

3,6

75

125

200

-

75

125

42

25

33

75

50

75

16,8

10

13,2

22,4

20

17,6

TOTAL

60

100

16

40

100

24

100

200

40

20

En este caso particular de imposición, la circunstancia de asumirse la no traslación del impuesto a los precios de los bienes, está explicada por el hecho de que las firmas habrían optimizado su resultado antes del impuesto; y en la optimización influye naturalmente la fijación del precio máximo que pueden obtener de la venta de sus productos y el precio mínimo que logran pagar por la adquisición y/o contratación de sus insumos, circunstancia que no se habrá modificado después del impuesto. En este aspecto, el impuesto opera de forma similar al impuesto sobre las utilidades de la firma (Impuesto a la Renta de sociedades tradicional). En rigor, gravar el flujo de caja neto estará en correspondencia con el retorno del capital propio más la retribución de la capacidad empresarial de los propietarios de la firma.

(vii) La imposición acumulada, el supuesto de traslación hacia adelante y los efectos cascada y piramidación de los impuestos

Un punto interesante para analizar es el supuesto usualmente utilizado de la “traslación hacia adelante” de los impuestos que gravan las ventas, como se efectuara previamente. Es conocido en la teoría de las finanzas públicas que las posibilidades de traslación de la carga dependen de las elasticidades-precio de oferta y demanda de los bienes gravados. En realidad suponer la traslación hacia delante, implica implícitamente suponer elasticidad-precio infinita de la oferta (curvas de oferta plana o paralelas al eje de abscisas)[195]. Esto es similar al supuesto que se utilizara cuando se analizara los reglas de tributación óptima, cuando se suponían precios al productor constantes o no modificables ante la aparición o desaparición de los impuestos que gravan las ventas.

El tema merece algunas aclaraciones conceptuales, en particular cuando se está en presencia de un impuesto acumulativo o en cascada como Ingresos Brutos.

La acumulación del impuesto en las sucesivas etapas de producción puede implicar una tasa efectiva muy superior a su tasa nominal, aún en el caso en que las ventas finales (Etapa III), no fueran gravadas, dado que el precio final puede incluir la carga tributaria de los impuestos que gravaran las ventas de etapas anteriores.

La verdadera carga o incidencia del impuesto en cascada depende de varios factores. Como se señalara, en primer lugar, depende de las elasticidades-precio de oferta y demanda de los bienes gravados en cada etapa; y, ligado a ello, la estructura del mercado o el grado de poder en la fijación de precios de oferentes y demandantes (casos extremos de monopolio o monopsonio versus competencia perfecta). En segundo lugar, del número de etapas del proceso de producción. Y, en tercer lugar, de la estructura de valores agregados y consumos intermedios de cada etapa.

La idea que predominara por mucho tiempo entre expertos tributaristas ha sido que los impuestos acumulativos o en cascada (turn-over taxes), como Ingresos Brutos, producían una piramidación del impuesto, encareciendo los precios finales de los bienes gravados en forma muy acentuada, debido a la acumulación de impuesto sobre impuesto.

La idea anterior parte de suponer la aplicación de un margen bruto sobre ventas por parte de los comerciantes o empresarios. Seguidamente se explica las consecuencias de este supuesto.

(a)Precios finales con margen bruto y sin impuesto

Suponiendo un bien con dos etapas (1 y 2) del proceso de producción-consumo y siendo P_1 y P_2 los precios finales de cada etapa; k_1 y k_2 el valor de los insumos utilizados en cada etapa; y, m_1,  m_2, el margen bruto aplicado en cada etapa, se tiene que:

(1)       P_1  = k_1 (1 + m_1)

(2)       P_2  = k_2 (1 + m_2)

Pero k_2 = P_1 de manera que por sustitución:

(3)      P_2 = k_1 (1 + m_1) (1 + m_2)

Suponiendo ahora n etapas, el precio final en la etapa n resulta:

(4)       Pn = k_1 (1 + m_1) (1 + m_2)… (1 + mn)

El precio relativo entre etapas resulta:

(5)       Pn / Pn-1 = (1 + mn)

Si finalmente se asume que los márgenes brutos de todas las etapas son iguales (m_1 = m_2 =… = mn = m), entonces el precio relativo entre la etapa 1 y la etapa n, tomando como numéraire al precio de la etapa 1, sería:

(6)               Pn / P_1 = k_1 (1 + m)n

(b)Precios finales con margen bruto y con impuesto

Si ahora se introduce el impuesto que grava acumulativamente las ventas, en las expresiones previas aparecerá multiplicando el factor (1 + τ), siendo τ la alícuota supuesta uniforme del impuesto a las ventas en cada etapa.

La (6) queda ahora expresada como:

(7)               Pn / P_1 = k_1 (1 + m)n (1 + τ)n

(c)Precios finales con margen bruto, con impuesto y con alternativas de traslación

Levántese ahora el supuesto de traslación total de la carga hacia adelante. En tal caso, debe introducirse un nuevo parámetro en las expresiones previas. Si se denomina α al tanto por uno de traslación hacia adelante, siendo 0 < α < 1, entonces la (7) se puede expresar como:

(8)       Pn / P_1 = k_1 (1 + m)n (1 + α τ)n

El cálculo financiero del impuesto acumulado en la etapa n, puede aproximarse mediante la fórmula de una imposición vencida a interés compuesto, o sea:

n

(9)       T = Σ (1 + α τ) t  = [(1 + α τ)n - 1]/ τ

1

Si, finalmente, se asume que m y α difieren en cada etapa, la nueva expresión que sustituye a la (8) sería:

n

(10)     Pn / P_1 = k1 Σ [(1 + mt) (1 + αt τ)]

t

De lo anterior surge que de ser correctos los supuestos sobre margen bruto y traslación, los previos relativos finales de los bienes serían sustancialmente modificados por el impuesto en cascada, por cierto, con mayor magnitud a mayor número de etapas.

(d) Precios finales, margen bruto, traslación, piramidación y los supuestos del comportamiento empresario

No obstante lo descrito, una aclaración que resulta importante formular es discutir la validez del supuesto del mark up (margen bruto) sobre ventas. En realidad, este concepto muy difundido deriva de haber observado un comportamiento económico muy particular de los agentes económicos en países con alta inflación. La justificación del margen bruto sobre ventas en escenarios de alta inflación deriva de la imposibilidad de los agentes económicos de poder visualizar con claridad la situación presente y evolución probable de los precios relativos en la economía. Si los comerciantes y empresarios se encuentran en la situación de no poder observar con claridad el nivel de los precios relativos de sus insumos respecto al de sus productos y, menos aún, de prever sus modificaciones en el corto y mediano plazo, de hecho una manera natural de cubrirse de posibles pérdidas de capital, es aplicar un margen al valor de los insumos que le son facturados.

Sin embargo, en contextos de baja inflación, tal miopía desaparece. En este caso resulta evidente que lo importante para el empresario no es la contribución o margen sobre ventas de sus productos, sino el retorno que obtiene sobre el capital invertido en la actividad. Una firma con un margen bruto sobre ventas discreto pero con un volumen importante de negocios con inversiones hundidas reducidas, puede obtener un retorno sobre el capital invertido muy alto. Y viceversa, firmas con alto margen bruto sobre ventas pero alto nivel de inversiones, pueden no lograr retornos discretos sobre su capital invertido.

De manera que el argumento de la piramidación y la magnitud de los efectos distorsivos de los impuestos en cascada dependen no solamente de los factores enunciados al comienzo de esta parte del análisis, sino asimismo de las comentadas pautas de comportamiento empresario[196]

6.2. Modalidades y características propias de los distintos tipos de IVA

(i) Variantes del IVA: IVA Producto, IVA Ingreso e IVA Consumo

El impuesto al valor agregado reconoce diferentes variantes que dependen de cómo de define su base tributaria. En este sentido se distinguen tres variantes: el IVA Producto, el IVA Ingreso y el IVA Consumo.

El llamado “IVA Producto” es la variante de más base amplia, en tanto en él quedan comprendidos los valores agregados generados en la producción de todo tipo de bienes en la economía y que son negociados o transados a través de los mercados. En su base de tributación van estar así comprendidos tanto los bienes que van a ser destinados al consumo, como también los bienes de capital producidos con destino al reemplazo de inversiones amortizadas y/o los destinados a ampliar el stock de capital. La única forma de generación de valor agregado que no se grava por esta variante es el valor agregado generado por el sector gubernamental del propio Estado (destinado a la provisión de bienes públicos) y que se corresponde con la masa salarial de sus trabajadores. Los empleados del gobierno forman parte del único factor de la producción originario en él empleado (el factor trabajo), dado que los restantes recursos que emplea en su actividad constituyen en conjunto “consumo intermedio”, es decir, bienes adquiridos y producidos por el sector no gubernamental. En realidad, esta es una característica común que se plantea en las tres variantes.

El “IVA Ingreso” es la variante que deja fuera de su base tributaria al valor agregado en la producción de bienes de capital destinados al reemplazo del capital amortizado en la economía. De esta manera solo grava al valor agregado de la producción de bienes destinados al consumo y los destinados a la ampliación de capital. Es decir, la base es algo más reducida que la variante anterior.

El “IVA Consumo” es la variante de menor base tributaria pues solamente incluye el valor agregado generado en la producción de bienes exclusivamente destinados al consumo; es decir, no grava al valor agregado que se genera en la producción de bienes de capital destinados al reemplazo del capital amortizado y/o al capital destinado a ampliar la capacidad de producción de la economía.

Por lo ya analizado en puntos previos, siguiendo un criterio de eficiencia, la tendencia general ha sido el desgravar todo valor agregado generado en la producción de bienes destinados a la inversión, por lo que el IVA Consumo es el objetivo normal de diseño. Sin embargo, también es normal que los gobiernos sean reacios a reducir bases imponibles del IVA —un impuesto que ha dado muestras de ser altamente rendidor en recursos—  no obstante su justificación desde el punto de vista de la eficiencia. En comparación con el IVA Ingreso, por ejemplo, de lo que “renuncian a gravar” cuando el IVA se define como “Consumo”, lo hacen pero con deducciones parciales de la base cuotificadas en varios ejercicios. De esta manera la devolución del IVA por inversiones o aumentos en el stock de capital, opera en un cierto número de ejercicios cuya extensión depende del tipo de bien de capital, esencialmente, dependiendo de su vida útil. A esta variante se la ha clasificado como “IVA Ingreso Modificado”.

(ii) Principios de Origen y Destino

Existen a su vez diferentes principios con los que puede operar en el IVA. Ellos están relacionados con la identificación del fisco que habrá de legislar y/o gravar el mismo. Los dos principios rectores son el IVA Origen y el IVA Destino; no obstante, más adelante se hará un detalle más amplio de variantes de estos dos principios rectores, los que fueron desarrollados como consecuencia de los problemas que se plantean en la operatoria del impuesto en mercados regionales con ausencia de control de los cruces de bienes en fronteras, y que diera lugar al “dilema del comercio cruzando fronteras” (“cross border trade problem”).

El “IVA Origen” es el principio por el cual el valor agregado es gravado en la jurisdicción o lugar desde donde los bienes son producidos o vendidos, independientemente del lugar a donde han de ser destinados para su consumo. Este IVA grava por lo tanto las ventas internas y las exportaciones, y no grava a las importaciones.

El “IVA Destino”, en cambio, es el criterio que identifica como lugar de tributación a aquel donde los bienes son destinados, utilizados o consumidos. Este IVA por tanto grava las ventas internas y las importaciones, pero no así las exportaciones.

La elección del principio por cierto no es irrelevante con relación al comercio entre países, pudiendo generar fuertes distorsiones en el caso hipotético en que ellos decidan emplear un criterio o principio diferente.

Por ejemplo, supóngase que un país A decide aplicar el IVA Origen, y otro país B—que registra transacciones comerciales con el país A— decida aplicar el IVA Destino. La Figura 1 describe los flujos comerciales y las implicancias fiscales de esta situación diferencial.

Figura 1

Las fechas entrecortadas muestran las ventas entre países y las flechas lineales las ventas internas. Ambas parten de las dos firmas, identificadas en cada país como: la Empresa XX radicada en el país A y la Empresa JJ radicada en el país B.

Como el país A aplica el IVA Origen, tanto las ventas internas de la firma XX como sus exportaciones dirigidas al país B son gravadas por el fisco del país A. Dado que el país importador B aplica el IVA Destino, cuando los bienes importados desde A ingresen al país B son gravados nuevamente por el fisco de este país. Las ventas por exportaciones de la firma XX sufren por tanto una doble imposición.

A la inversa, como el país B aplica el IVA Destino, las ventas internas de la firma JJ pagan el impuesto que rige en ese país, pero las exportaciones dirigidas al país A no son gravadas. La mecánica que aplica el IVA Destino es el denominado “ajuste en frontera”, es decir, cuando la aduana detecta la salida de los bienes al exterior, puede justificar el pedido de la firma JJ por la devolución de los débitos fiscales imputables a esa venta, dado que no tienen como destino el consumo interno. La firma JJ, no obstante, puede acreditar los IVA pagados en sus facturas de compras de insumos utilizados en la producción de los bienes exportados, de manera que la mecánica de este principio es el “gravar las ventas al exterior con tasa cero”[197].  Luego, cuando los bienes exportados desde B ingresan al país A, el fisco de este país no los grava, pues los bienes importados no tienen obviamente origen en ese mismo país.

Como consecuencia de esta situación disímil, la firma XX tendrá una desventaja notoria contra la firma radicada en B, pues sus ventas al exterior son gravadas dos veces (una vez por el fisco propio A y una segunda vez por el fisco del país extranjero B), en tanto que las ventas por exportaciones de la firma JJ no son gravadas en ningún momento.

(iii) Las variantes y los principios: determinación de la base imponible

Hagamos ahora una comparación de la mecánica que plantean las variantes y los principios explicados antes, utilizando Cuentas Nacionales. Las expresiones siguientes indican la forma de cómputo de los agregados macroeconómicos según registra la contabilidad nacional de los flujos anuales.

(1)       PIB = C + I + Gc + Gw + X – M

O bien,

(2)       PBI + M – X = C + I + Gc + Gw

Donde,

PBI: producto interno bruto

C: consumo

I: inversión

Gc: Gasto de consumo del Gobierno

Gw: Gasto salarial del Gobierno

X: exportaciones

M: importaciones

En términos del Ingreso Nacional (YN), es decir, desagregando los agregados según el destino del valor del producto entre las correspondientes retribuciones a los factores de la producción y reposición del capital amortizado:

(3)       YN = VA + D =  (w + i + b + r) + D

Donde:

VA: Valor Agregado

D: Depreciación del capital

w: Salarios

i: Retribución del Capital

b: Beneficio Empresario

r: Renta de la Tierra

En el siguiente cuadro se identifican las maneras en que se definen las respectivas bases tributarias del IVA, según la combinación de las tres variantes y los dos principios descriptos.

Tipo de IVA

Base imponible

Destino

Origen

“IVA-Producto”

“IVA-Ingreso”1

“IVA-Consumo”

PBI+M – X – Gw  = C + I + Gc

PBI+M – X – Gw – D = C + (I-D) + Gc

PBI+M – X – Gw – I = C + Gc

C + I + Gc + X – M = VA + D - Gw

C + (I-D) + Gc + X – M  = VA - Gw

C + Gc + X – M = VA – I - Gw

1 Si la Inversión se permite desgravar en varios ejercicios (no en el primer ejercicio de incorporación a la producción) se trata de un “IVA-Ingreso Modificado” como se explicara.

Ahora bien ¿cuáles son entonces los problemas a considerar de la operatoria de estas modalidades de IVA?

Previamente, ya se analizaron las implicancias que surgirían si diferentes países adoptasen uno u otro de los principio (Origen o Destino), circunstancia que exigen la necesaria “armonización” de tratamiento entre los países. Quedan, no obstante, otros temas a considerar. Básicamente son tres:

(a) El problema de los ajustes en frontera y la valorización de los bienes comercializados.

(b) La discusión sobre los efectos en la eficiencia económica.

(c) Incidencia en el rendimiento tributario de los gobiernos.

(a) El problema de los ajustes en frontera y la valorización de los bienes comercializados

Como se explicara, el IVA Destino requiere ajuste en frontera; las exportaciones tienen el tratamiento de “tasa cero” (se eliminan por esta mecánica de la base del impuesto) y las importaciones están gravadas (o sea, se incluyen en la base del impuesto). Esto implica un mecanismo administrativo complejo, en el cual afloran asimismo comportamientos morales (“moral hazard”) diferentes según tipos de gobiernos; en este sentido, las devoluciones del IVA a los exportadores no siempre guardan la celeridad y eficacia requerida sin afectar el costo administrativo y financiero de las firmas exportadoras.

En el caso del IVA Origen, no requiere ajuste en frontera, aspecto que simplifica naturalmente la administración del impuesto. Las exportaciones están gravadas  y las importaciones no están gravadas de manera que no es necesario saber si los bienes quedan o salen del país.

(b) La discusión sobre los efectos en la eficiencia económica

En el caso del IVA Destino, las características en materia de incentivos indican que no se generan incentivos a la subfacturación de exportaciones, pues al estar gravadas a tasa cero (no generan débito fiscal pero se reconocen los créditos fiscales), cualquier simulación o fraude modificando el valor de la factura no generaría beneficio alguno [198].

No existen a su vez incentivos a la subfacturación de importaciones, pues si bien ellas están gravadas, reduciendo el consumo intermedio mediante la subfacturación con la finalidad de reducir la carga tributaria, se estaría generando un mayor valor agregado aumentando el débito fiscal en magnitud equivalente cuando los bienes se venden en el mercado interno. La subfacturación, no obstante, estaría generando una ganancia financiera al contribuyente al diferir el pago del impuesto por la parte subfacturada[199]. Solamente se genera un incentivo al “turismo tributario” (“cross border shopping”), alentando a los consumidores directos o finales a efectuar compras en las jurisdicciones o países de menor carga tributaria. El diferencial debería de todas maneras superar el costo de transporte al que se debe incurrir y no tratarse de volúmenes importantes de bienes, circunstancia que la aduana habría de identificar o calificar como importaciones que deben ser gravadas.

En el caso del IVA Origen las características en materia de incentivos es que en este caso emergen ahora sí incentivos a subfacturar exportaciones que están gravadas, al reducirse de esta manera el débito fiscal por reducción de la base imponible[200].

Por otro lado, hay incentivos a sobrefacturar importaciones que no están gravadas, aumentando el consumo intermedio y, por lo tanto, reduciendo la base imponible o valor agregado, es decir, reduciendo el débito fiscal[201].

Desde el ángulo de la eficiencia social global de la imposición, si las tasas en todas las jurisdicciones o países fueran uniformes, ambos criterios —Destino y Origen— serían similares, difiriendo solamente en el efecto que tendrían en el rendimiento tributario de los respectivos fiscos, como se explica luego. En libre cambio, con precios flexibles y tipos de cambio flexibles, ambos criterios igualan precios al productor y al consumidor.

No obstante, el IVA Origen estimula la competencia tributaria entre fiscos, en el intento de atraer inversiones a sus territorios. Para algunos autores, esta competencia resulta “dañina”, pues podría originar “guerras tributarias” entre estados y generar el efecto denominado “carrera hacia abajo” de los rendimientos tributarios (“race to the bottom”) y la consecuente subprovisión de bienes públicos en equilibrio. Este efecto es controvertido y otros autores (corriente del public choice) sostienen que esta competencia por el contrario “es beneficiosa”, pues es la manera de disciplinar a los políticos —reduciendo la renta de los políticos— disminuyendo el gasto improductivo del gobierno. En este sentido, parece curioso que los estudios sobre competencia tributaria enfaticen el tema de la reducción de alícuotas de los gobiernos en su intento para atraer inversiones a su territorio, sin tener en cuenta adecuadamente que las inversiones privadas necesitan también de los bienes públicos complementarios (no sustitutos) de los privados para hacer viables esas inversiones[202]. Difícilmente se pueda imaginar a un inversionista dispuesto a invertir en un país si solamente se le asegura una presión tributaria menor al de otro país, sin que esa oferta no se vea acompañada de adecuada provisión de infraestructura (caminos, puertos, comunicaciones, etc.) y seguridad física y jurídica (en litigios entre privados y en el propio riesgo soberano que ese gobierno genera), y ello exige gasto público que debe ser financiado con impuestos.

Por otro lado, comparando el IVA Destino sobre incentivos de movilidad de bases, podría ser denunciado como generador de “guerras comerciales” entre jurisdicciones, alentando el turismo tributario, como se explica antes. Ejemplos de esta “guerra” se encuentran en el comercio entre Canadá y EE. UU., Argentina y Brasil, y entre los países miembros de la Unión Europea (que afecta el comercio de licores, tabacos, combustibles, etc.).

Finalmente, como síntesis de lo previo, se podría afirmar que si las tasas en las distintas jurisdicciones fueran diferentes, el IVA Destino aseguraría eficiencia en la producción global, pero distorsiones en el consumo global. Por el contrario, el IVA Origen generaría distorsiones en la producción global pero eficiencia en el consumo global.

(c) Incidencia en el rendimiento tributario de los Gobiernos

El IVA Destino favorece a los fiscos de jurisdicciones eminentemente importadoras netas (X – M < 0) o donde se concentra el mayor consumo, al ensanchar la base del impuesto. Por el contrario, el IVA Origen favorece a los fiscos de las jurisdicciones eminentemente exportadoras netas (X – M > 0) o donde se concentra la mayor producción, al ensanchar la base del impuesto.

Esta diferencia es importante a la hora de adoptar la decisión política de cuál de los dos principios adoptar. De hecho los estados de alto desarrollo económico y fuerte impacto en exportaciones mundiales desearían que el IVA fuera Origen, de manera de “no perder base tributaria”. De hecho, cuando se formara la Comunidad Económica Europea, hoy Unión Europea, el Informe Nuemark, base de los planteos técnicos originalmente consensuados en la unión, propició el establecimiento del IVA Origen. Pero las implicancias que el principio generaba entre países con muy disímiles alícuotas impositivas vigentes al momento de formarse el acuerdo, inducían a una necesaria “uniformidad de alícuotas” para evitar guerras tributarias, objetivo difícil de lograr dada esa asimetría importante que se verificaba en las legislaciones vigentes en cada país. La solución políticamente encontrada, ligada asimismo al hecho de adoptarse la moneda única (el euro) y la eliminación de las fronteras entre los países miembros, fue la del IVA Destino Pago Diferido, luego de considerar asimismo otras posibles alternativas[203].

(iv) Sistemas o métodos de cálculo del IVA: IVA Adición, IVA Sustracción e IVA Factura (Débito-Crédito)

En los ejemplos desarrollados en el apartado (ii) se utilizó el método del IVA Adición, que calcula el impuesto aplicando su alícuota a los valores que se van “adicionando” en cada etapa productiva. El método requiere de una estimación impositiva “en cabeza de cada firma”, es decir, requiere de la determinación contable de los valores agregados o retribuciones de los factores de la producción, separados de los consumos intermedios. Es decir, por ejemplo, los salarios que la firma paga a sus trabajadores y forman parte de las erogaciones del ejercicio, deben ser aislados como retribución del factor originario y, por tanto, ser considerado como valor agregado. Esto los diferencia del pago de servicios de limpieza o la compra de insumos varios a otras firmas, que no deben ser computados en cambio. Esto es así pues el resultado del ejercicio, que podría ser otra manera de identificar valor agregado, no computa los salarios pagados.

El IVA Sustracción, se asemeja al caso del ejemplo ilustrado en el mismo apartado del que grava el “cash flow” de la firma. El método en este caso deja fuera de cómputo a la masa salarial que debería ser tenida en cuenta como valor agregado. El método exige también en este caso una determinación “en cabeza de la firma”.

Los dos métodos descriptos, por lo tanto, requieren de la estimación “en cabeza de cada firma” en el sentido de que deben ser auditados en las contabilidades de cada firma en cada país. Desde el punto de vista internacional, la posibilidad de que los estados de cada país introduzcan mecanismos de subsidios o diferencias de criterio en las auditorias, podría conducir a actitudes deliberadas de distinta modalidades de “dumping” y guerras comerciales consecuentes.

Por ello, la Organización Mundial de Comercio (OMC) convino al respecto exigir a los países miembros que adopten el método de “débito-crédito” o el IVA Factura. El mismo consiste en que cada firma mediante declaración jurada informe sobre la determinación del flujo de las facturas de ventas, gravadas todas con la alícuota del impuesto y generando así el “débito fiscal”, al tiempo de informar sobre los que serán considerados “créditos fiscales”, es decir, los débitos contenidos en las facturas de compra de los insumos adquiridos a otras firmas, para de esta manera calcular el IVA Neto que surge de la diferencia entre débitos y créditos. Todo valor agregado seria de esta manera gravado y no se requerirían auditorias importantes, a excepción claro está de la facturación entre firmas[204].

El sistema IVA Factura facilita finalmente el empleo del sistema de “tasa cero” con que se habrán de gravar las exportaciones, evitando por este mecanismo la “exportación” del impuesto a otros países y, consecuentemente, permitiendo operar al criterio del IVA Destino.

(v) Otros aspectos

Algunos aspectos adicionales pueden citarse en el diseño del IVA. Uno de ellos es el referido a la definición de las alícuotas. Se trata de los criterios de Tasa Única vs. Tasas Diferenciales. En la mayoría de las legislaciones adoptadas en los países —que mayoritariamente aplican el IVA Destino— se contempla más de una alícuota, según el tipo de bien o actividad gravada. Las diferencias pueden deberse a diversos motivos, aunque mayormente responden a cuestiones de equidad —como gravar con alícuotas menores a los bienes destinados al consumo básico o a los medicamentos— o de favorecer el desarrollo de algunas actividades en particular, como la educación. En otros, por último, se trataría de aplicar la Regla Ramsey para consumos de altas demandas inelásticas y muy difundidas en la economía, como el caso del consumo energético

Los tratamientos diferenciales derivan en tener que definir una alícuota general (como en Argentina, el 21%) y alícuotas menores (como en el caso de Argentina es el 10,5%, o sea la mitad de la alícuota general). En otros casos se adopta una alícuota mayor a la general (en Argentina es la del 27%).

A los subsidios implícitos en las alícuotas menores del IVA, se suman la existencia de las exenciones. Las exenciones significan que las ventas de algunas firmas o entes como las ONG dedicadas a fines que el Estado desea estimular, como la educación, no figuren como responsables del pago del IVA. En este caso, la exención no tributa el pago del impuesto al valor agregado en la etapa final, pero no puede evitar el absorber los IVA que hubiesen sido incorporados en las facturas de compra de insumos. La única manera de evitar la incidencia plena del IVA requeriría de la aplicación del sistema de “tasa cero”, como el dado a las exportaciones.

Finalmente, existen tratamientos diferentes relativos a ciertas actividades que no pueden asimilarse al caso común de venta de bienes y servicios en el mercado, como son los Regímenes Especiales aplicados al Sector Financiero.

(vi) Una aclaración preliminar sobre la traslación de la carga y la incidencia del IVA

En la difusión periodística usual, y en muchos artículos técnicos sobre temas impositivos también, suele encontrarse la afirmación de que el “IVA lo pagan los consumidores”.

La idea puede derivar erróneamente de considerar que siendo la variante aplicada la del IVA “Consumo”, entonces necesariamente lo han de pagar los “consumidores”. O bien puede surgir del hecho administrativo-contable de que el IVA se determina con el empleo del método Factura o “débito-crédito”.

Es indudable que la compensación de los créditos incorporados en las facturas de compra de las firmas y el hecho de adicionar en la factura de venta final el débito que indica la ley, puede inducir a concluir en esa misma afirmación. “El IVA es trasladado hacia delante y necesariamente habrá de ser pagado por el consumidor final. Las firmas —“contribuyentes registrados” del IVA— no soportan ninguna carga, porque las recuperan con la deducción de los créditos fiscales y por haber “sumado” el débito total del impuesto al precio de venta en la etapa final.”

Lo afirmado es un error común y muy grave, partiendo de la base de que muchos tributaristas así lo sostienen. En primer lugar, debe entenderse que el “débito” IVA opera como un impuesto a los “ingresos brutos”, que evita la imposición en cascada por la mecánica del descuento de los créditos fiscales en cada etapa. La idea adicional de que la carga del impuesto se traslada hacia delante, queda sujeta al tipo de mercado en el cual se están realizando las transacciones.

Esencialmente, deben distinguirse los bienes y servicios domésticos de los bienes transables internacionalmente (commodities). En efecto, existe una gama muy importante de bienes y servicios que no están sujetos a la competencia internacional, dado que los costos de transporte y otras particularidades de los usos y costumbres, ya sea en la producción como en el consumo entre países, operan en la práctica como barreras al comercio. Pueden asimismo existir barreras comerciales explícitas de las legislaciones de cada país, que imposibiliten el acceso de esas producciones a los mercados externos. Esos bienes y servicios “domésticos” operarían entonces en base a curvas de demanda de pendiente negativa y curvas de ofertas que estarán determinadas por las características tecnológicas de su producción, concretamente, de si los costos son constantes, crecientes o decrecientes.

Pero en el caso de los bienes domésticos, por lo ya analizado en puntos previos, la incidencia final del impuesto que grava las transacciones como el IVA, dependerá de las elasticidades-precio de oferta y demanda respectivas. De manera que la traslación hacia delante puede o no cumplirse. El lector debería volver a lo analizado previamente sobre este fenómeno de la percusión, traslación e incidencia del impuesto.

El tema cambia en presencia de bienes y servicios que están sujetos al comercio internacional. En este caso, es posible demostrar que en países chicos “tomadores de precios”, el IVA indefectiblemente habrá de ser soportado por el consumidor doméstico, por la simple razón de que la operatoria del IVA “Destino” así lo provoca. Sobre este tema nos ocuparemos en la sección siguiente al encarar un análisis más detallado del método correspondiente al IVA Factura.

6.3. La mecánica del método IVA Factura (“Débito-Crédito”) y la incidencia del impuesto

(i) Introducción

En este apartado se analizan ejemplos demostrativos de la operatoria que emplea el método del IVA Factura (o Débito-Crédito), oportunidad que nos permitirá colateralmente analizar también la cuestión de la incidencia del impuesto y, asimismo, cómo tratarlo metodológicamente en la medición de la “presión tributaria sectorial” (PTS). En el tratamiento del tema haremos especial referencia al Sector Agropecuario, pues los ejemplos pueden ilustrar el caso de un sector que representa un claro ejemplo de producción de bienes transables o commodities, aunque puede llegar a no serlo, por ejemplo, si el Gobierno decide cerrar la apertura comercial de los productos rurales, es decir, prohibiendo las exportaciones de los commodities rurales, tema que se trata en particular en el Capítulo 8.

Considerar el caso del IVA en la medición de la presión tributaria sectorial, por otra parte, resulta también particularmente importante, pues se trata de un tributo que en las estimaciones de la PTS suele ser excluido del cómputo, o sea, no es sumado a los otros impuestos que gravan al sector[205].

Mediante el empleo de ejemplos numéricos y diagramas, se repasarán las nociones de percusión, traslación e incidencia tributaria en el caso del IVA, en primer lugar imaginado su aplicación sobre bienes domésticos y, para el caso relevante de aplicación al Sector Agropecuario de los bienes exportables, se introducirá la existencia conjunta de las Retenciones que a los fines del análisis de la incidencia del IVA no implica cambio alguno, salvo el tener en cuenta que el precio del commodity no es un valor FOB sino un FAS teórico, es decir, neto de retenciones y gastos de comercialización. Finalmente, la implicancia que este análisis tiene respecto a la aludida medición de la PTS.

La presentación inicial del caso menos usual para un sector como el Agropecuario de los bienes no transables, servirá sin embargo para introducir al lector en la mecánica contable del IVA débito-crédito o IVA factura, que es la modalidad de IVA aplicada en Argentina y en la gran mayoría de los países como ya se adelantara. Luego, se contemplará el caso usual de los bienes transables.

El análisis conduce a sugerir la modificación del cálculo usual o tradicional de la presión tributaria sectorial, según se puede hallar en la literatura técnica aplicada al sector, que se interpreta como erróneo o, en todo caso, incompleto o inconsistente en su tratamiento.

(ii) El supuesto inicial de ventas destinadas exclusivamente al mercado doméstico, curva de costos constantes (oferta infinitamente elástica al precio) y curva de demanda de pendiente normal (elasticidad-precio negativa)

Los cuadros y diagramas que se muestran a continuación brindan un ejemplo sencillo de cómo opera el IVA en la cadena agropecuaria, suponiendo dos bienes (maíz y carne) y tres etapas productivas[206]. Los tres primeros casos planteados, contienen el supuesto de traslación de la carga hacia delante, según lo indicado en el título de esta sección que, téngase bien en cuenta, los define como bienes domésticos o no transables[207].

Se distinguen tres etapas:

ETAPA I:  que comprende a las actividades ligadas al laboreo de la tierra —sea para producción de maíz o para pasturas destinadas a la cría y engorde de ganado—  y el uso de insumos como fertilizantes, agroquímicos, gasoil y otros.

ETAPA II: procesos de cosecha o de cría y engorde, según el bien.

ETAPA III: comercialización, referida a distribución mayorista y minorista.

Se presenta, en primer lugar, el ejemplo del Maíz (Caso 1); luego el de la Carne (Caso 2), y, finalmente, el consolidado de ambas actividades (Caso 3), que representa en esta muestra simplificada a todo el Sector Agropecuario. En los cuadros se identifican las siguientes columnas: VP, que indica el valor de producción (equivalente al valor de las ventas en sus dos versiones: con y sin IVA); CI, que es el valor de los insumos (o Consumo Intermedio); VA, que es el valor agregado por cada etapa; T, o monto del impuesto, cuya alícuota (t) ha sido fijada uniforme en todas las etapas, salvo en el CI de la Etapa I, a saber: para Etapa I: CI: t = 20%; VP: t = 10%, para Etapa II: t = 10%, para Etapa III: t = 10%. Finalmente, PT es la presión tributaria sobre el valor agregado[208].

En los cuadros se podrá ver también el cálculo del impuesto bajo el criterio del IVA Adición —definido como el que grava el valor agregado bruto generado en cada etapa e imputable a los factores originarios empleados en las mismas— y el del sistema Débito-Crédito, que grava el valor agregado total o acumulado en cada etapa (débito fiscal), permitiendo la deducción del IVA cargado en las facturas de compra de los insumos (crédito fiscal). Finalmente, como se indica repetidamente en las notas al pie de los cuadros, los valores en general han sido redondeados al no contemplar decimales por razones de simplicidad, salvo pocas excepciones referidas a los coeficientes de presión tributaria (PT).

Como se puede observar en el ejemplo del Caso 1 (Maíz), la PT —que resulta de la simulación en todas las etapas de la producción— es del 10%, excepto en la Etapa I (8%). El resultado final es 9%. En el cuadro se incluyen las dos columnas para el VP; una corresponde al precio de venta con IVA incluido (columna [1a]) y la otra con el IVA excluido (columna [1b]). La primera columna es la que identifica el precio de venta final que pagan los consumidores o familias, por contener los VA acumulados en todas las etapas, incluyendo el correspondiente a los proveedores de insumos, más el IVA Neto generado en la producción del bien. La segunda columna es el valor de producción excluido el IVA, o sea los VA acumulados en cada etapa.

El valor de producción final con IVA incluye a los valores agregados generados en la producción de los insumos y de las tres etapas del sector (10+60+30+10 = 110), y el IVA Neto de 11, que surge de la suma de los IVA Netos pagados por los insumos de la Etapa I y por los correspondientes a cada una de las etapas del Sector Agropecuario (2+5+3+1 = 11). De allí que el valor final de venta para los consumidores o las familias resulte de 121 (=110+11). Se advierte que desde el ángulo “contable”, resulta claro que con la venta final de la Etapa III, débitos y créditos del sector productor cancelan entre sí para los contribuyentes de jure. Por este motivo, se aduce erróneamente que el IVA lo terminan soportando los consumidores o familias.

Caso 1.  Producción de maíz destinada totalmente al consumo interno

ETAPA

MAÍZ

VP

CI

[2]

VA

[3]

T (IVA Adición) [4]

Sistema Débito-Crédito

C/IVA

[1a]

S/IVA

[1b]

Débito

[5]

Crédito

[6]

T (Neto)

[7]

PT

[8]

ETAPA I:

Laboreo de siembra

ETAPA II:

Cosecha

ETAPA III:

Comercialización

77([209])

110

121

70

100([214])

110([217])

10+2([210])

70

100

60

30

10

6

3

1

7([211])

10([215])

11([218])

2([212])

7

10

5([213])

3([216])

1([219])

8%

10%

10%

100

PT = 10%

28

19

9

9%

Nota: no se computan decimales; las pequeñas diferencias obedecen a redondeos.

En rigor, esta circunstancia habrá de ser cierta como consecuencia lógica del supuesto de traslación hacia delante (u oferta infinitamente elástica y demanda de pendiente normal) con que suelen formularse estos ejemplos, y no de como opera “contablemente” el sistema débito-crédito[220].

A continuación se muestra el cuadro correspondiente al Caso 2 (Carne). Debe advertirse en este ejemplo el saldo negativo del IVA Neto de la Etapa I, razón por la que en este caso se plantea una diferencia entre el criterio adoptado para el IVA Adición y el sistema Débito-Crédito, dado que en el primero no estamos acreditando el IVA cargado en los insumos de la Etapa I.

Caso 2.  Producción de carne destinada totalmente al consumo interno

Nota: no se computan decimales; las pequeñas diferencias obedecen a redondeos.

Bajo el supuesto de devolución del crédito neto a favor del contribuyente, la PT resultaría del 8%, no obstante la alícuota legal que aplica a los débitos ser del 10%. El saldo negativo del IVA Neto, o saldo a favor del contribuyente, es bastante común en el caso del Sector Agropecuario, debido al tratamiento fiscal (alícuota mayor) de muchos de los insumos utilizados en el proceso de producción del sector. Ello es motivo de preocupación de los contribuyentes, porque la reglamentación no admite la devolución de esa diferencia o su compensación con los débitos generados por otros impuestos, al considerar los créditos netos como “saldos técnicos”, es decir, imputables exclusivamente a débitos fiscales generados por el mismo impuesto[221]. Si en steady state esa estructura de crédito fiscal neto a favor del contribuyente subsiste —circunstancia que implican los números del ejemplo— entonces la PT resulta superior (10%).

El valor de producción final con IVA incluido es 139, que incluye los valores agregados generados en la producción de los insumos y de las tres etapas del sector, es decir, 25+10+70+20 = 125, y el IVA Neto de 14, que surge de los IVA Netos pagados por los insumos de la Etapa I y por los correspondientes a cada una de las etapas del Sector Agropecuario, es decir, 5+1+7+2 = 14[222]. De allí que el valor final de venta para los consumidores o las familias resulte 139 (o sea, 125+14). Se insiste nuevamente lo aclarado en el Caso 1, respecto a que a este resultado se arriba debido al supuesto de traslación del impuesto hacia delante y no del obvio resultado contable de cancelación entre débitos y créditos fiscales en el sector productor del bien.

El siguiente ejemplo, denominado Caso 3, muestra el consolidado de ambos tipos de explotación, es decir, del Sector Agropecuario definido restrictivamente, es decir, reducido únicamente a las dos explotaciones hipotéticas analizadas (Maíz y Carne).

Caso 3.  Producción del sector agropecuario destinada totalmente al consumo interno

La PT resultaría levemente diferente si se aplicara el criterio del IVA Adición sin acreditación de los IVA cargados en los insumos. El 8,5% de PT que surge del método Débito-Crédito que supone devolución del crédito fiscal neto a favor del contribuyente, teniendo en cuenta los dos ejemplos previos que suponen iguales VA totales, resulta en un valor intermedio entre la PT del 9% del Caso 1 (Maíz) y del 8% del Caso 2 (Carne). En el caso usual de no reconocerse la devolución del crédito neto a favor del contribuyente (“saldo técnico”), la PT resulta mayor y también promedio de los dos casos previos, es decir, del 9%. Los resultados diferentes de ambos productos surgen de la diferente estructura vertical del valor agregado según etapas y de la incidencia del consumo intermedio supuesto, proveniente de producciones de sectores no incluidos o no pertenecientes al Sector Agropecuario.

El valor de producción final con IVA incluido es 260 —equivalente a la suma de los VP con IVA incluido del Maíz (121) y de la Carne (139)— que incluye los valores agregados generados en la producción de los insumos y de las tres etapas del sector, es decir, 35+70+100+30 = 235, y el IVA Neto de 25 que surge de los IVA Netos pagados por los insumos de la Etapa I (7) y por los correspondientes a cada una de las etapas del Sector Agropecuario (18), es decir, 7+5+10+3 = 25. De allí que el valor final de venta para los consumidores o las familias resulte de 260 (o sea, 235+25). Se insiste nuevamente en lo ya aclarado respecto a que a este resultado se arriba debido al supuesto de traslación del impuesto hacia delante y no debido al resultado contable de cancelación entre débitos y créditos fiscales en el sector productor del bien (contribuyentes registrados).

Ahora bien, lo que importa a los fines de un estudio usual de presión tributaria, es observar que en la Etapa I el Sector Agropecuario “paga” o “ingresa” a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) un importe de 5 en concepto de IVA Neto; en la Etapa II “paga” 10; y, en la Etapa III “paga” 3. Las empresas que intervienen en la  producción de los bienes maíz y carne, “pagan” en total 18. La incidencia de estas cargas no puede identificarse naturalmente de los cuadros (salvo por lo aclarado en el título), pues la pregunta relevante que habría que responder para saber si la traslación supuesta es correcta, es ¿cuáles hubieran sido los valores agregados o los precios finales de los bienes si el impuesto no existiera? De no existir el impuesto, los precios finales (a los consumidores finales) o los valores agregados netos generados, podrían no resultar los indicados en los ejemplos, circunstancia que dependerá de las posibilidades de traslación hacia delante o hacia atrás que tengan las firmas, es decir, de las elasticidades-precio de oferta y de demanda en el mercado. En rigor, esto importa poco a los fines de un estudio usual de presión tributaria sectorial, pues los 18 ciertamente ingresan al Tesoro Nacional debido simplemente a que las firmas que producen y venden Maíz y Carne son las que permiten al Gobierno recaudar esos 18[223]. No obstante, estos ejemplos “suponen” traslación hacia delante, dado que se parte de un escenario con oferta infinitamente elástica al precio. En efecto, los ejemplos presentados previamente responden exclusivamente a los supuestos que fueran indicados en el título del presente apartado (ii).

La Figura 2 muestra la lógica de los mismos[224].

Figura 2

Bajo el supuesto de un bien comercializado exclusivamente en el mercado interno, con una oferta infinitamente elástica al precio y una demanda de pendiente normal (de elasticidad-precio negativa), antes del IVA los niveles de producción-consumo y el precio del bien, quedan indicados por el subíndice 0. Es decir, un nivel de producción Q_0y precio P_0.

Si introducimos el IVA gravando el valor agregado en la producción del bien, el desplazamiento de la curva de oferta provoca la nueva situación de equilibrio indicada con el subíndice 1[225]>. Es decir, Q_1 y P_1. Como se destaca en la Figura Nº 3, la introducción del impuesto reduce las cantidades producidas y consumidas en la magnitud Q_0Q_1, incrementando el precio en la magnitud P_0P_1. Lo recaudado por el Estado es el rectángulo remarcado por P_1BCP_0, que resulta trasladado íntegramente al demandante o consumidor, pues la diferencia del precio pagado por los demandantes antes y después del impuesto, coincide exactamente con la diferencia total antes citada P_0P_1. El productor u oferente, en cambio, continúa percibiendo el precio original P_0.

Adicionalmente, se puede advertir que los demandantes sufren una “carga excedente” a lo recaudado por el Estado, indicada por el triángulo ABC. Estos triángulos son usualmente objeto de cálculo en los estudios de incidencia tributaria y/o de estimación del costo marginal de los fondos recaudados por el Gobierno, pero no son objeto de cálculo en la medición usual de la presión tributaria sectorial. Lo que sí es objeto de cálculo, en lo imputable al sector bajo estudio, es el rectángulo P_1BCP_0 recaudado por el Estado, bajo la premisa de que independientemente de quien soporte finalmente la carga del impuesto, quienes ingresan el importe de la misma al fisco son las empresas del sector. En efecto, como se observa en la figura, el supuesto de curva de oferta infinitamente elástica al precio y curva de demanda de pendiente normal (negativa) permite la traslación hacia delante del 100% del IVA que grava al sector. Ello significa que en un estudio sobre “incidencia” tributaria no habría que imputar nada al sector. No obstante, sigue siendo válido computarlo en concepto de impuesto que el sector ingresa a la AFIP en calidad de contribuyente de jure. Esta imputación podría entenderse a pesar de todo como contradiciendo la idea predominante, debido al hecho contable de la cancelación entre débitos y créditos, y el pago del precio final de los consumidores que incluye el impuesto, los contribuyentes de jure (responsables inscriptos) tampoco estarían finalmente pagando nada al Gobierno. Sin embargo, en cada etapa surgen débitos netos que deben ingresar las empresas del sector[226], en tanto algunas firmas inclusive pueden estar arrojando crédito fiscal neto a su favor no devuelto por el Estado.

(iii) El supuesto de ventas destinadas exclusivamente al mercado doméstico, curva de demanda de pendiente normal (elasticidad-precio negativa) y curva de oferta de pendiente también normal (elasticidad-precio positiva)

En este ejemplo, se simula el caso “normal” de cualquier bien doméstico (no comerciable), en el que se suponen curvas de demanda y oferta de pendientes decreciente y creciente, respectivamente, como indica el título.

La Figura 3 ilustra el mismo. Como se advierte en la figura, con la introducción del IVA se produce una brecha entre el precio que paga el demandante o consumidor (P_1) y el precio neto de IVA recibido por el oferente o productor (P_2) (Sector Agropecuario). Los valores de la carga soportada por cada uno, se ilustran con los trapezoides P_1BAP_0, correspondiente a los consumidores, y P_0ACP_2, correspondiente al Sector Agropecuario. Ambos trapezoides incluyen lo que recauda el Estado (el rectángulo superior que incide sobre los demandantes y el inferior que incide sobre los oferentes), así como la carga excedente del impuesto (el triángulo superior que afecta a los consumidores y el inferior a los productores). No obstante, según la metodología empleada en el cálculo de la presión tributaria sectorial, el rectángulo total P_1BCP_2 es el imputado al sector en su calidad de contribuyente de jure.

Figura 3

El cuadro del Caso 4 ilustra sobre el resultado numérico de un ejemplo que supone una traslación parcial hacia delante del 50%.

Caso 4. Producción del sector agropecuario destinada totalmente al consumo interno, enfrentando curvas de demanda y de oferta de pendiente normal (elasticidades-precio negativa y positiva, respectivamente.

Partiendo de los datos del caso 3 donde con traslación total hacia delante resultaba un precio final de 260, el precio final con IVA incluido y con traslación parcial del 50%, resulta ahora en 230  —es decir, (60/2)+200—. Ello implica una reducción del valor agregado de la cadena del 11,5% [= 1 – (230/260)].

Dado que el nuevo precio final de 230 representa el 88,5% del precio final resultante del supuesto de traslación total hacia delante (260), necesariamente el impuesto debe ser absorbido parcialmente por los valores agregados del sector productor de bienes agropecuarios y por el valor agregado del sector productor de los insumos usados por el Sector Agropecuario. Esta es la consecuencia de la traslación hacia atrás, que supone la imposibilidad de afectar el valor de venta final no más allá de 230. Si el Sector Agropecuario no pudiera trasladar hacia atrás el impuesto pagado por el proveedor de los insumos, entonces su valor agregado sería aún menor al 88,5%.  En el ejemplo numérico que se muestra para el Caso 4, se supone que la traslación hacia atrás (hacia el sector productor de los insumos) es proporcionalmente similar a la incidencia sobre el propio sector. La PT resultante es similar a la del Caso 3, pero la absorción del costo fiscal lo asume parcialmente el Sector Agropecuario al reducirse su valor agregado en un 11,5%, lo que implica una reducción de esa magnitud en la retribución de los factores empleados en el sector.

El análisis diagramático y numérico que indican la caída en el valor agregado del sector incidido por el impuesto, no especifican a qué componente en particular de ese valor agregado habrá de ser el afectado por la medida tributaria. En este sentido, si se repasa lo sugerido por el teorema Stolper-Samuelson[227] y se modifican sus supuestos a un escenario más acorde con economías como la de Argentina — esencialmente, considerar que la oferta del factor capital es infinitamente elástica (no fija) y las ofertas de los factores trabajo y tierra, esencialmente inelásticas (fijas) — el resultado indicado resulta muy sencillamente demostrable. Implicará caídas en el salario de los trabajadores rurales de reducida movilidad regional y caídas en el valor de la tierra, por efecto capitalización de los impuestos que gravan al sector[228].

(iv) Producción destinada total y parcialmente al mercado externo

Cuando se introduce el caso de bienes exportables, se puede analizar las implicancias del IVA y las posibles razones de la traslación hacia delante del impuesto. En este caso se introduce el supuesto de demanda infinitamente elástica al precio de las ventas que se dirijan al exterior de un país chico tomador de precios y, adicionalmente, se va a tener en cuenta la operatoria que impone el IVA Destino con respecto a las importaciones.

A fin de ordenar con cierta sistematización el razonamiento de este escenario algo más complejo entonces, se procede a analizar dos alternativas.

El Caso 5 supone producción del Sector Agropecuario destinada totalmente a las exportaciones con ajuste en frontera (devolución de IVA por ventas al exterior); y el Caso 6, supone producción del Sector Agropecuario destinada parcialmente a las exportaciones con ajuste en frontera por las mismas.

Claramente, el Caso 6 es el que corresponde al escenario más usual para el Sector Agropecuario. La Figura 4 describe el Caso 5.

En este caso, donde se grava con el IVA las exportaciones sin devolución en frontera, claramente el Sector Agropecuario soportaría la carga de la recaudación total indicada en el rectángulo P_0CBP_1, junto a la carga excedente indicada por el triángulo ABC, dado que el precio neto a regir para el sector sería P_1. Ello debido a que el precio P_0 implica una demanda infinitamente elástica. Dicho precio ya computa la existencia de retenciones, que por razones de simplicidad se omiten en la figura. Pero al introducir el ajuste en frontera, que implica la devolución de lo recaudado, el sector vuelve a enfrentar el precio original P_0. De esta manera desaparecen tanto el efecto directo del IVA (referido a lo recaudado) como la carga excedente sufrida por el productor. En el cuadro del Caso 5 se mantienen los valores supuestos en el originario Caso 3. La PT sobre el sector, no obstante, se mantiene de hecho en el 0,5%, fruto de la no devolución del “saldo técnico” supuesto en el Caso 2 (Carne).

Figura 4

Caso 5.  Producción del sector agropecuario destinada totalmente a las exportaciones con

ajuste en frontera (devolución del iva a exportaciones)

El Caso 6, referido a la producción del Sector Agropecuario destinada parcialmente a la exportación con ajuste en frontera se visualiza en la Figura 5.

Figura 5

Antes del impuesto, el precio neto de retenciones que enfrenta el sector es P_0, que incentiva a producir la cantidad Q_0. La demanda doméstica absorbe la cantidad Q_1, dejando un saldo exportable de Q_1Q_0. Introduciendo el IVA sin ajuste en frontera, el sector debería soportar la totalidad de lo recaudado —el área P_0BCP_1— y la carga excedente ABC. Ahora, con ajuste en frontera, es decir, con devolución del total recaudado por el saldo exportado —el área DBCH— el precio por lo que se exporta vuelve al nivel P_0.

La parte vendida al consumo interno —el área P_0DHP_1— no tiene devolución de IVA como las exportaciones; sin embargo, el sector no habrá de soportar la carga de esa recaudación, por cuanto todo precio neto superior a P_1 incentivará a desplazar producción hacia el exterior. En efecto, las exportaciones atraídas por el precio P_0 (>P_1), desplazarán la cantidad Q_3Q_1 = GH de la demanda interna hacia exportaciones. Esa reducción del abasto interno provocará una suba del precio doméstico hacia P_2, que indica el precio máximo que la demanda interna está dispuesta a pagar para una cantidad ahora menor (Q_3 < Q_1). La nueva recaudación de IVA por el consumo interno se reduce al área  P_2FEP_0 =  P_0EGP_1 < P_0DHP_1 en la magnitud EDHG.

Se reitera nuevamente aquí que la posibilidad de que los consumidores no soporten esta carga, sería que el Gobierno dispusiera no gravar con el IVA las importaciones del bien exportable. En ese caso, la curva de demanda externa (valor FAS, neto de retenciones) cumpliría un rol simultáneo de demanda infinitamente elástica al precio y de oferta infinitamente elástica al precio, lo que implicaría la imposibilidad de traslación hacia delante o hacia atrás del IVA interno, pues todas las ventas estarían enfrentando un nivel de precio P_0. Pero, en tal caso, el Sector Agropecuario exportaría la totalidad de su producción (evitando de esta manera pagar absolutamente nada de IVA) y la demanda doméstica estaría importando todo su consumo (evitando también pagar el IVA). El Gobierno no recaudaría nada por el IVA, circunstancia que implicaría en los hechos extender el tratamiento de “tasa cero” a todas las ventas del sector.

En el cuadro correspondiente al Caso 6 se supone que la producción del Sector Agropecuario se exporta solo parcialmente en un 30% del valor de la producción y, consecuentemente, que esa porción tiene el tratamiento de “tasa cero”. El restante 70% consumido internamente es gravado por el IVA, pues se destina al consumo interno.

Caso 6.  Producción del sector agropecuario destinada parcialmente a la exportación con

ajuste en frontera (devolución de IVA a exportaciones

Ahora, la PT se reduce al 6% en lugar del 8,5% del Caso 3; es decir, alrededor de un tercio menor, debido a la participación del 30% en el agregado total de las exportaciones, o del 70% de las ventas al mercado interno (con redondeos: 8,5% x 0,70 = 6%).

NOTAS

[188] Este supuesto que significa precios al productor constantes (o curvas de oferta infinitamente elásticas) se adopta con fines de simplificar los ejemplos. En rigor, todo impuesto a las ventas, tanto sea del tipo acumulativo en cascada o al valor agregado, puede incidir en el precio de venta final de los bienes, o bien, ser trasladado hacia atrás, incidiendo en (reduciendo) la remuneración de los insumos o factores. El resultado dependerá de las elasticidades-precio de las ofertas y las demandas en cada etapa del proceso de producción-consumo. Más adelante volveremos sobre este tema.

[189] Más adelante, una vez considerados los ejemplos más simples contenidos en este apartado, pasaremos revista a las variantes del IVA y las características e implicancias de cada uno.

[190] Como se anticipara, en los sistemas tributarios reales el impuesto sería del tipo a las Ventas Minoristas, donde por diseño resulta muy posible que se graven consumos intermedios como se explica enseguida.

[191] Las diferencias en decimales del ejemplo se deben a redondeos.

[192] En Brasil existe el IPI (Impuesto a la Producción Industrial) del gobierno central, que opera a la manera de un IVA, dado que se permite el descuento de los impuestos incorporados en las facturas de compra de los insumos, pero el débito neto dependerá de cuán importante sea el valor agregado del bien en cuestión en su nivel intermedio dentro del valor agregado total de la cadena. Para ejemplos numéricos del impuesto distorsivo ver Nuñez Miñana (1994).

[193] Incentivo que en su efectividad respecto al grado de cumplimiento tributario dependerá definitivamente del nivel de presión tributaria de las cargas consolidadas sobre la nómina salarial.

[194] Esta modalidad se analizará más adelante al considerar la imposición al ingreso.

[195] Para desarrollos clásicos de este tema ver Nuñez Miñana, H. (1994) o Shome, P. (ed.) (1995).

[196] Para mayores extensiones ver Nuñez Miñana, H. (1994) y Shome, P. (1995), op cit.

[197] Más adelante se explica en detalle la operatoria del método “Factura” o “Débito-Crédito” del IVA.

[198] El fraude por subfacturación podría no obstante aparecer como intento de reducir la base imposible del Impuesto a las Ganancias.

[199] Pero, contrariamente, quizás el fraude podría consistir en este caso en sobrefacturar importaciones, adelantando por tanto el pago del IVA por la parte sobrefacturada, nuevamente con vistas a reducir la base imponible del Impuesto a las Ganancias.

[200] Que refuerza el posible intento de fraude para reducir base imponible del Impuesto a las Ganancias.

[201] Nuevamente aquí reforzando el posible fraude en el Impuesto a las Ganancias.

[202] El trabajo de Wilson (1999) aporta una interesante revisión de la literatura sobre “tax competition”. Se refiere a la competencia tributaria “vertical”, es decir, entre fiscos de similar nivel — como los son los estados nacionales de cada país —. Pero hay asimismo una importante literatura sobre el tema de las externalidades “verticales” de la imposición entre niveles de gobiernos que ha sido tratada por la literatura de federalismo fiscal de los últimos años; de las contribuciones a esta literatura — algunas citadas en un artículo muy reciente de Kotsogiannis (2010) — figuran: Cassing y Hillman (1982); Flowers (1988); Johnson (1988); Boadway y Keen (1996); Drede (1996, 2000); Boadway et al. (1998); Keen y Kotsogiannis (2002); Dahlby y Wilson (2003); el survey de Keen (1998) sobre externalidades verticales. Finalmente, en Devereux et al. (2007) se pueden encontrar evidencias empíricas sobre competencia tributaria horizontal y vertical en los EE.UU. En nuestro medio se puede consultar Rossignolo (2010).

[203] El estudio detallado de estas otras alternativas se encara más adelante en el Capítulo 13.

[204] Las administraciones tributarias deberían vigilar el cruzamiento de débitos y créditos fiscales a fin de evitar facturaciones fraudulentas. La tecnología informática hoy disponible ha facilitado esta tarea aunque no pueda de todas maneras evitar el fraude totalmente. Sobre estos temas se volverá a insistir al momento de analizar las variantes del IVA Subnacional en el Capítulo 13.

[205] Ver por ejemplo la metodología empleada en las estimaciones de presión tributaria por producto y por región en AACREA (2005) y/o el estudio del Prosap-Banco Mundial (2004), siguiendo lineamientos de cuentas nacionales.

[206] Se recuerda que el ejemplo es meramente ilustrativo, elaborado solamente para comprender el sentido del cálculo del IVA Factura; y constituye una simplificación extrema del sector, referido a sólo dos bienes de la cadena agropecuaria, con valores relativamente arbitrarios y omitiendo por cierto una cantidad enorme de relaciones ínter-industriales, incluyendo las existentes entre distintas actividades del propio sector.

[207] Más adelante se presentan las simulaciones donde estos supuestos son modificados.

[208] Las alícuotas indicadas son cercanas a las vigentes actualmente en Argentina (21% en ciertos insumos de la Etapa I, y 10,5% en ventas del sector), pero han sido fijadas en los valores que se indican por razones de simplificación. Para subsanar dudas, los detalles de los cálculos aparecerán indicados en las llamadas al pie debajo del cuadro correspondiente al Caso 1; detalles que no se repetirán en los cuadros subsiguientes.

[209] Se supone que el Laboreo de Siembra es gravado con una alícuota t = 10%. El débito IVA —que grava el VA acumulado en esta primera etapa— resulta 7, es decir, 70 x 0,10 = 7. El precio de venta de esta etapa, con IVA incluido, se calcula como (10+60) . 1,10 = 77.

[210] El valor de producción final de los insumos —como fertilizantes, agroquímicos, etc.— con IVA incluido, es igual a 12. Compuesto por un valor agregado de 10 y el IVA que se supone gravando con la alícuota general del 20% (10 x 0,2 = 2).

[211] Nótese que 7 es el débito fiscal resultante de gravar con la alícuota de t = 10% la venta o valor de producción de la Etapa I excluyendo el IVA que lo grava e indicado en la columna [1b], es decir: 70 x 0,10 = 7. El mismo se podría asimismo calcular aplicando la alícuota t’ del 9% sobre el Valor de Producción incluido el IVA que es pagado por esta etapa (70 + 7), o sea, 77 x 0,09 = 7; debido a que t’ = t / (1+ t) = 0,10/1,10 = 0,09. (Téngase en cuenta la advertencia sobre los redondeos en todos los cálculos).

[212]Es el crédito fiscal de la Etapa I resultante del IVA incorporado en los insumos utilizados en ella, y gravados con la alícuota del 20% (10 x 0,20 = 2) ya señalada.

[213]Es el IVA Neto que surge de la diferencia entre el débito y el crédito fiscal de esta etapa, inferior al que resulta de aplicar la tasa del IVA del 10% al Valor Agregado del IVA Adición, como fuera éste definido antes (60 x 0,10 = 6) e indicado en columna [4]. Esto permite advertir que en el ejemplo la equivalencia del resultado de aplicar el IVA por el sistema de adición y el sistema débito-crédito se ve modificada por la incidencia del crédito fiscal de la etapa anterior cuya alícuota es superior (el doble) a la que rige en la cadena del sector.

[214] El valor de producción de 70 de la Etapa I (columna [1b]), constituye Consumo Intermedio de la Etapa II, cuyo valor de producción sin IVA es 100 al sumar el valor agregado de 30 correspondiente a esta etapa.

[215] Nuevamente, el débito fiscal 10 puede obtenerse aplicando la alícuota del 10%, que se supone grava a la cosecha, al valor de producción de la Etapa II excluyendo el IVA que lo grava —indicado en columna [1b]— o sea, 100 x 0,10 = 10; o bien, aplicando la alícuota t’ = 0,09 al valor de producción de la Etapa II con el IVA incluido que grava esta etapa, o sea, 110 x 0,09 = 10.

[216] En esta etapa se verifica la similitud de los sistemas de cálculo del IVA (adición y débito-crédito) debido al trato similar de los VA acumulados de las dos etapas (ver columna [4]).

[217] El valor de producción 100 de la Etapa II (columna [1b]), constituye el Consumo Intermedio de la Etapa III; cuyo valor de producción sin IVA es 110; o sea, suma a dicho consumo intermedio el valor agregado de 10 correspondiente a esta etapa. Nótese que 110 es asimismo el valor agregado acumulado de los valores agregados contenidos en los insumos de la Etapa I y el valor agregado de las Etapas I, II y III, es decir, 10+60+30+10 = 110.

[218] Nuevamente, el débito fiscal 11 puede obtenerse aplicando la alícuota del 10%, que se supone grava a la comercialización, al valor de producción de la Etapa III excluyendo el IVA que lo grava —indicado en columna [1b]— o sea 110 x 0,10 = 11; o bien, aplicando la alícuota t’ = 0,09 al valor de producción de la Etapa III con el IVA que lo grava incluido, o sea, 134 x 0,09 = 11).

[219] Como se indicara en la etapa anterior, nuevamente se verifica la similitud de los sistemas de cálculo del IVA (adición y débito-crédito), comparando esta columna con la correspondiente a la columna [4].

[220] Se volverá sobre este punto más adelante al considerar el caso de los bienes comerciables (exportaciones).

[221] Aún cuando en futuras ventas los contribuyentes puedan eventualmente cancelar estos “saldos técnicos” a su favor con los nuevos débitos, habrán de soportar el costo financiero del adelanto del impuesto que no podrá ser recuperado.

[222] Sin devolución del saldo técnico, al precio final suma el importe de 1 no devuelto de la Etapa I.

[223] La incidencia de los impuestos resulta importante esencialmente con miras a un estudio de distribución del ingreso. En ese caso, ya no sería irrelevante si son los propietarios de los factores o los consumidores finales quienes soportan la carga del gravamen y, por ende, cómo se afectará el bienestar de las personas (según una clasificación funcional del ingreso). Dependerá de la estructura de la propiedad de los factores y del consumo según deciles. Pero ahora se trata de un cómputo del consolidado (macro) de lo que aporta tributariamente el sector. No obstante, es altamente probable que el bienestar de quienes invierten y trabajan en el sector, de alguna manera se vea afectado. Aún cuando se pueda trasladar algo hacia delante —traslación parcial (supuesto de demandas no totalmente inelásticas y/o ofertas no infinitamente elásticas)— en algo se verá afectado el bienestar de los dueños de los factores empleados en el sector. Sobre esto surgirán algunas observaciones cuando se analicen los siguientes casos.

[224] Para un análisis más completo de medición de la incidencia de los impuestos según elasticidades-precio de oferta y demanda en un enfoque de equilibrio parcial, tanto para los casos de bienes domésticos y de bienes comerciables (exportables e importables), volver al Apéndice 1 del Capítulo 5.

[225] Como se indica en la figura, el efecto del impuesto puede plantearse también con el desplazamiento de la curva de demanda, a la manera de un impuesto al consumo y no a la producción, dada la equivalencia tributaria de ambos en el caso de un bien doméstico ya explicada en el Capítulo 5 e indicada asimismo en las llamadas al pie del Caso 1, es decir: t’ = t / (1+t), donde t es la alícuota sobre el costo de producción y t’ la alícuota sobre el precio de venta. Sin embargo, dado que el IVA señala como contribuyente a la empresa vendedora (contribuyente registrado), siguiendo los pasos indicados por la teoría de las finanzas públicas (percusión, traslación y, finalmente, incidencia) en todos los casos analizados se parte del impacto inicial o percusión. Se solicita al lector recordar esta llamada al momento de la lectura de las futuras figuras de este apartado.

[226] Precisamente esta es la siempre aludida ventaja del IVA respecto a un impuesto monofásico como el IVM —aparte de la contraposición de intereses entre vendedores y compradores— pues el gobierno recaudará al menos algo en caso de evasión en la etapa final (que sería equivalente en sus efectos económicos a “eximir del IVA” a la etapa minorista, por ejemplo).

[227] Este teorema sugiere que en el caso de gravar la venta de un bien en cuya producción se utilizan tecnologías intensivas en capital, dado el supuesto de oferta fija del factor en el modelo, el resultado de la porción del impuesto no trasladado hacia delante (en el caso de un bien exportable dicha traslación será nula), reducirá la retribución del capital para lograr pleno empleo del mismo, es decir, el factor deberá absorber la carga del gravamen. Se remite al lector a lo ya estudiado en el Capítulo 5, punto5.1., (ii), (e).

[228] Cuando se analice la incidencia de los impuestos patrimoniales y el tema del valor de la tierra se volverá a considerar este punto en particular.

Table of Contents

RESUMEN

INTRODUCCIÓN GENERAL

Economía y Derecho y el desarrollo de la literatura sobre “Finanzas Públicas”1

CAPÍTULO 1

Introducción al análisis económico de la norma tributaria

1.2.Los enfoques en el análisis económico de los tributos

CAPÍTULO 2

La racionalidad de la actividad fiscal y el rol del sistema tributario

2.1.Objetivos Fiscales e Instrumentos de la Política Económica

2.2. Los objetivos de la política tributaria y los “trade off"

2.3. Los tributos

(iii) Diferentes tipos de tributos

2.4. El análisis de los impuestos y el análisis del sistema tributario

CAPÍTULO 3

Sistema tributario, la teoría de los bienes públicos y otros problemas asignativos

3.2. Métodos para la satisfacción de las necesidades colectivas o la distribución de la carga de los impuestos: el método del beneficio y el método de la capacidad de pago

3.4. Correcciones asignativas por externalidades

3.5. Bienes Mixtos: Bienes con externalidades negativas por “daño ecológico”, Bienes “congestionables” y Bienes “con beneficios territorialmente delimitados”. Los bienes “meritorios”

(i)Bienes con externalidades negativas que generan daño ecológico>

(b) Los casos de industrias competitivas y las de industrias no muy competitivas: el criterio “el contaminador paga” y el criterio “el contaminado paga”

3.6. El uso racional de los bienes congestionables, la “tragedia de los comunes” y la “tragedia de los “anticomunes”

3.7. La información y los mercados

APÉNDICE 1

Condiciones paretianas de maximización del bienestar

APÉNDICE 2

APÉNDICE 3

Desarrollo analítico simple de externalidades en la producción

APÉNDICE 4

El modelo Cournot-Nash y su aplicación para explicar las tragedias de los comunes y de los anticomunes

CAPÍTULO 4

Sistema tributario y “public choice”

4.4. El dilema de Condorcet, la paradoja de la votación de Black y el teorema de la imposibilidad de Arrow

(ii) Las razones o causas del comportamiento multimodal

4.7. El modelo de democracia representativa

(vi) La trilogía “Democracia-República-Federalismo”

(x) Una muestra sobre “Calidad Institucional en el Mundo”

CAPÍTULO 5

Incidencia tributaria I: Sistema tributario óptimo

5.1. Esquema general de análisis de los efectos económicos de los tributos

(ii) Análisis positivo y equilibrio parcial

(e) Maximización de la recaudación de un impuesto

(iii)Análisis positivo y equilibrio general

(b) La imposición al ingreso y la elección entre ingreso y ocio

(e) El teorema Stolper-Samuelson y su adaptación al escenario actual en el mercado de factores

5.2. Las reglas de tributación óptima: soluciones de Ramsey y otros criterios de eficiencia

(ii)Regla de Ramsey, regla de la proporcionalidad inversa a la elasticidad-precio directa de la demanda y regla de Corlette-Hague

5.3. El Análisis Normativo

(iii) El análisis normativo de equilibrio parcial

APÉNDICE 1

APÉNDICE 2

APÉNDICE 3

Enfoque Normativo de la implementación de un esquema impositivo en Equilibrio Parcial172

APÉNDICE 4

Enfoque Normativo de la implementación de un esquema impositivo en Equilibrio General

CAPÍTULO 6

Incidencia tributaria II:

6.1.Impuestos de una sola etapa e impuestos en varias etapas: acumulativos y al valor agregado

(vii) La imposición acumulada, el supuesto de traslación hacia adelante y los efectos cascada y piramidación de los impuestos

6.2. Modalidades y características propias de los distintos tipos de IVA

(iii) Las variantes y los principios: determinación de la base imponible

6.3. La mecánica del método IVA Factura (“Débito-Crédito”) y la incidencia del impuesto