El papel del FMI en la protección social

Abstract

Se puede afirmar que el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha cambiado su postura sobre la protección social, entendida como el conjunto de medidas públicas destinadas a proteger a la población de los peligros sociales y económicos en caso de reducción o pérdida de ingresos. Desde los más altos cargos del FMI, se ha afirmado que se produjo un cambio en el foco de su atención: de una concentración excesiva en ajustes estructurales, con frecuencia muy criticada, a un “nuevo” abordaje e interés en las cuestiones sociales a través del prisma de la “macrocrítica”. En el presente artículo, se estudia la evolución y el alcance de este aparente cambio, dada la importancia del papel del FMI en la protección social: las recomendaciones macroeconómicas del organismo tienen una influencia decisiva sobre las decisiones de políticas a nivel nacional en relación con la protección social, mediante mecanismos como las recomendaciones y experiencia de vigilancia, las condicionalidades sobre préstamos y el papel del FMI como facilitador ante préstamos a terceros. También se analiza la respuesta del FMI a la crisis económica originada por la pandemia de la COVID-19 a fin de evaluar hasta qué punto se han modificado sus políticas en la realidad. Mostramos que, si bien se han concretado algunos cambios prometedores en las políticas —entre ellas, la reducción y hasta eliminación de algunas condicionalidades y la promoción de inversiones en el sector salud— la insistencia en el uso de medidas selectivas (targenting) para combatir la pobreza, en lugar del fomento de pisos de protección social universales, así como el enfoque persistente en la sustentabilidad fiscal, le han llevado a tener un enfoque ambiguo que menoscaba los avances en pos de hacer de la protección social un recurso universal, tal y como se comprometieron los gobiernos en la Recomendación 202 de la OIT (2012). Prevalece un marcado contraste entre, de un lado, los esfuerzos desplegados para satisfacer las necesidades de financiamiento a nivel de país, y del otro, la imposición de condicionalidades en nombre de la sustentabilidad fiscal. El FMI debe adoptar un enfoque en cuanto a la protección social basado en los derechos humanos, que supere su tradicional insistencia en medidas selectivas en pos de la universalidad, de manera que se logre avanzar más allá de la mitigación de los efectos de sus programas sobre sectores vulnerables. Un primer paso en esta dirección sería incrementar la cooperación con otras organizaciones internacionales, no solo el Banco Mundial, sino también UNICEF y la OIT, así como incorporarse a los esfuerzos existentes para el establecimiento de un Fondo Global para la Protección Social.

The International Monetary Fund (IMF) has arguably shifted its position towards social protection, understood as a set of public measures intended to protect individuals from social and economic distress in of income reduction or loss. Leadership in the IMF has affirmed that there has been a change from its much-criticized focus on structural adjustments and austerity, to a “new” approach and interest in social issues through the lens of “macro-criticality.” In this article, we survey the evolution and extent of this possible shift, given the important role of the IMF in social protection: the macro-economic recommendations the organization makes have a clear influence over countries’ policy decisions related to social protection, through mechanisms including surveillance advice and expertise, conditionalities on lending, and its gatekeeping role for third-party lending. We examine the IMF’s response to the economic crisis triggered by the COVID-19 pandemic to assess the extent to which its policies have truly shifted. We show that, while there have been promising policy changes, including lowering or even eliminating some conditionalities and promoting healthcare spending, its focus on targeted measures to combat poverty, as opposed to universal social protection floors, and its continued focus on fiscal sustainability, lead to an ambiguous approach that hinders progress to make social protection universal, as committed by governments in ILO Recommendation 202 (2012). We find that a sharp contrast remains between efforts deployed to meet countries’ financing needs and the content of the conditionalities imposed in the name of fiscal sustainability. The IMF must adopt a human rights-based approach towards social protection, going beyond targeting and towards universality, and not simply mitigate the effects of its programs on the vulnerable. Increasing cooperation with other international organizations, not only the World Bank, but UNICEF and the ILO as well, and joining ongoing efforts for the establishment of a Global Fund for Social Protection, would be a first step in this direction.