Finanzas públicas subnacionales: la experiencia argentina

Abstract

En la Argentina, como en casi todos los países, por un largo tiempo el diseño, evaluación e implementación de las políticas públicas se realizó pensando en un sector público monolítico y en el rol de “el gobierno” para el logro de una asignación eficiente y equitativa de los recursos de la sociedad, preservando la competitividad y el equilibrio macroeconómico. Por varias razones esa visión ha ido cambiando y hoy en día la descentralización fiscal está de moda, tal como ocurre también en casi todo el mundo. La historia muestra una creciente descentralización fiscal, de la Nación a las provincias, que se debió a la creación de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de gasto. La descentralización fiscal ha sido asimétrica entre los poderes tributarios –que quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos –que se transfirieron a las provincias- lo que originó un importante “desbalance vertical” que tuvo que ser cubierto con transferencias intergubernamentales: en promedio, más del 60% de los gastos provinciales se financian con fondos recaudados por la Nación. Los desequilibrios territoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios públicos en niveles similares en todo el territorio, con niveles también similares de presión tributaria, llevó a que el promedio antes mencionado tuviera desvíos significativos, con provincias que sólo financian con recursos propios una fracción muy pequeña de su gasto público total. La fuerte disociación entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un pobre diseño de los sistemas de transferencias, constituyó un incentivo para la indisciplina fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportunidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino. El objetivo de este trabajo es presentar y evaluar la experiencia argentina. El trabajo está organizado en la forma siguiente. En la sección II, a modo de marco de referencia, se describen la división política y las características socioeconómicas de las Provincias Argentinas. En las secciones III a VI se estudia la evolución histórica del sector público Argentino: tamaño, descentralización, perfil de las erogaciones y los recursos por niveles de gobierno, y los gastos e ingresos provinciales. La sección VII se destina al estudio del principal mecanismo regulatorio de las relaciones fiscales en la Argentina, que es el régimen de Coparticipación de Impuestos; se examinan los principales conflictos alrededor del régimen, que han sido una característica permanente de la relación entre la Nación y las Provincias y que se han intensificado en el último cuarto de siglo, sin que los técnicos, los políticos y la sociedad en general hayan logrado un acuerdo sobre el tema. En la Argentina, los desequilibrios territoriales y el papel de las políticas públicas para su corrección es un tema que ha sido y es preocupación permanente; las secciones VIII y IX se dedican al estudio de esta problemática. En la sección X se concluye con algunas reflexiones finales sobre la experiencia argentina. Para completar la visión del sector público se incluye un Anexo sobre el tercer nivel de Gobierno (Municipalidades) que en la Argentina tiene escasa importancia relativa.