Impuestos subnacionales sobre la producción: aportes para la discusión de la reforma tributaria

Abstract

Desde tiempos remotos, una y otra vez, se ha reconocido que una Nación puede caer en la decadencia por una doble vía. En primer lugar, cuando la presión tributaria excede la capacidad tributaria del país y/o cuando el sistema tributario genera fuertes distorsiones en la asignación de los recursos; en segundo lugar, cuando la carga tributaria se distribuye en forma inadecuada aunque no exceda la capacidad tributaria. En esta línea Feldstein (1977) concluye que hay muchos temas fascinantes en finanzas públicas, tanto teóricos como empíricos, pero ninguno tan importante como medir los efectos de los cambios en las alícuotas de los impuestos y en el costo de la recaudación. El tema está en la agenda de las políticas públicas en la Argentina. El crecimiento de la presión tributaria (del 19,4% del PIB en 2003 al 35,3 en 2016) y las distorsiones del sistema tributario han creado la conciencia de la necesidad de cambiar la situación actual. El gobierno ha prometido realizar amplias consultas y elaborar un proyecto de reforma tributaria para que sea estudiado en el Congreso Nacional. Uno de los “villanos” es el impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos (IIB). Junto con Débitos y Créditos Bancarios (impuesto nacional) concentra las mayores críticas. La importancia del IIB en la recaudación consolidada es del orden del 10%, la participación en el financiamiento del conjunto de provincias es de algo más del 20% y en el total de recursos propios provinciales del 75%. El objetivo de este trabajo es aportar a la discusión del tema de la imposición de los gobiernos subnacionales sobre la producción que en muchos casos se realiza en forma parcial, con desarrollos en los que el gobierno cobra impuestos sin explicitar el destino de la recaudación (o sea, sin considerar el para que se recauda). El destino de los impuestos es un determinante de la forma eficiente de diseñarlos. Los gobiernos subnacionales (provincias y municipalidades) proveen un conjunto de bienes públicos y cuasi-públicos. Algunos son consumidos con exclusividad por las familias, otros por las empresas; la mayoría son consumidos tanto por los consumidores como por los productores. La pregunta de este trabajo es como deberían financiarse esos bienes. El tema es relevante para el estudio de las ventajas y desventajas de distintos impuestos subnacionales (IVA, ventas finales). El trabajo demuestra que no siempre es eficiente gravar sólo el consumo final (dado que los impuestos a la producción se fundamentan en la productividad marginal de los insumos públicos) y que estos impuestos no tienen la propiedad de neutralidad que se les suele adjudicar (entre otras razones porque los insumos intermedios y los bienes de capital tienen incorporados impuestos a las ventas y/o otros impuestos específicos; en los dos casos por la existencia de exenciones, alícuotas diferenciales, etc).