Austeridad vs. derechos humanos

Abstract

En 2007-2008, se desencadenó una crisis financiera internacional que se originó en Estados Unidos y se propagó por todo el mundo. En Europa, el efecto de contagio de la crisis fue sentido con particular intensidad en los países periféricos del sur, entre los cuales, Portugal. En respuesta a esta crisis, fueron adoptadas e implementadas, desde los centros de decisión europeos y nacionales – en particular, a Comisión Europea, el Banco Central Europeo y los gobiernos nacionales - , medidas de austeridad económica. Los programas de austeridad económica implementados en este contexto corresponden a un modelo político específico que, entre otros, restringe directa y significativamente funciones sociales del Estado, como la protección del empleo, el sistema nacional de salud, la educación pública, la seguridad social, y otros mecanismos de inclusión y protección social. Portugal, sin embargo - como otros Estados que implementaron o están implementando políticas de austeridad -, asumió obligaciones internacionales jurídicamente vinculantes de derechos humanos, que condicionan sus acciones y políticas. En particular, Portugal ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual reconoce y tutela, justamente, los derechos humanos económicos, sociales y culturales. En esa medida, el análisis de las medidas de austeridad con un abordaje de derechos humanos demuestra que derechos humanos como el derecho a la salud, el derecho a la seguridad social, el derecho al trabajo, el derecho a la educación y el derecho a un nivel adecuado de vida – todos reconocidos en el Pacto Internacional – son directa y particularmente afectados por la implementación de dichas medidas. La presente tesis examinará esta cuestión. En la Primer Parte se delimitará uno de los objetos en análisis: la Austeridad (“Las medidas de austeridad implementadas en Portugal”). En ese sentido, tras explicar brevemente el contexto económico y político del período en análisis (“1. Contexto político- económico internacional e interno: la crisis”), se desarrollará un marco teórico e intelectual sobre el concepto de Austeridad, a través de un recorrido histórico del pensamiento con recurso a fuentes significativas filosóficas, literarias, políticas y económicas (“2. Austeridad: marco teórico”). Seguidamente, se examinará la aplicación práctica de la austeridad en el contexto en análisis: las medidas de austeridad concretamente implementadas en Portugal entre 2010 y 2014, en el contexto (y con el fundamento) de recuperación económica, correspondientes al marco teórico de austeridad examinado, y que tengan impacto directo en el ejercicio de derechos humanos económicos, sociales y culturales (“3. Medidas de austeridad adoptadas entre 2010 y 2014”). Se examinarán en particular las dos principales fuentes de programas de austeridad: los Programas de Estabilidad y Crecimiento, adoptados internamente, y los Memorandos de Condicionalidad, con sustrato internacional. Relativamente a los primeros (“3A. Programas de Estabilidad y Crecimiento”), se abordará el Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo, que origina estos programas, y se verán en detalle el Programa de Estabilidad y Crecimiento de 2010-2013 (PEC I), las medidas adicionales comúnmente designadas PEC II y III, y el Programa de Estabilidad y Crecimiento 2011-2014 (PEC IV). Respecto a los segundos (“3B. Programas de Condicionalidad de la Asistencia Financiera Internacional: los Memorandos de Entendimiento”), examinaremos el concepto, contexto y significado de Condicionalidad, y veremos en detalle el contenido de austeridad del Programa de Condicionalidad acordado entre el Gobierno portugués y el FMI - el Memorando sobre Políticas Económicas y Financieras – y del Programa de Condicionalidad acordado entre el Gobierno portugués y la Unión Europea - el Memorando de Entendimiento sobre las Condicionalidades de Política Económica -, ambos en el ámbito del proceso de asistencia financiera internacional a Portugal. La selección de medidas analizadas no es exhaustiva. La presente tesis no pretende ni se propone analizar detenidamente cada acto legislativo, administrativo y político adoptados en un periodo gubernamental de 5 años, sino que tomará los conjuntos de políticas y directrices más significativas para la caracterización de las medidas de austeridad implementadas. Serán analizados, en particular, los Pactos de Estabilidad y Crecimiento, que contienen las primeras medidas de austeridad, y los Programas de Condicionalidad de la Asistencia Financiera Internacional firmados con Unión Europea y el Fondo Monetario Internacional, directrices de todas las medidas de austeridad adoptadas en concreto y en detalle por el gobierno portugués, en cumplimiento del acuerdo de asistencia financiera internacional. Estos instrumentos determinan también el marco temporal destacado (2010-2014): el ciclo de políticas de austeridad es inaugurado, en Portugal, con el Programa de Estabilidad y Crecimiento 2010-2013, y la ejecución del Programa de Ajuste Económico del proceso de asistencia financiera internacional se finalizó en mayo de 2014. La Segunda Parte (“Las obligaciones de derechos humanos”) analizará el segundo elemento principal de esta investigación, que se confrontará finalmente con el primero: los derechos humanos. Serán examinados específicamente los derechos humanos de naturaleza económica, social y cultural como categoría problemática y especialmente afectada por las políticas de austeridad. Asimismo, se desarrollará un análisis del origen, evolución histórica, política y jurídica, y contenido normativo de los derechos económicos, sociales y culturales, reconociéndose inmediatamente la vulnerabilidad particular de esta categoría o conjunto de derechos. Serán analizados y rebatidos los principales argumentos de devaluación de estos derechos y se reiterará su valor como derechos humanos plenos (“1. Derechos humanos económicos, sociales y culturales”). Luego, serán analizados brevemente varios instrumentos jurídicos internacionales sobre derechos humanos económicos, sociales y culturales, con el propósito de diseñar un panorama amplio sobre el estado y forma de protección de estos derechos en los varios sistemas de protección de derechos humanos – que reflejará la devaluación examinada anteriormente -, y se dará particular enfoque al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Naciones Unidas. A pesar de no ser el único instrumento jurídico sobre derechos humanos económicos, sociales y culturales a los que Portugal está vinculado, esta opción se justifica por dos motivos: su carácter internacional global (con 71 ratificaciones por Estados de todos los continentes, es el tratado internacional en la materia con más ratificaciones en todo mundo); y los estándares ampliamente desarrollados en el ámbito de este tratado por el respectivo Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Se desarrollará en detalle el análisis de los parámetros presentes en todos los regímenes internacionales de derechos humanos económicos, sociales y culturales indicados, y en particular en Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En particular, serán examinados cuidadosa y críticamente criterios como la obligación de adopción de medidas, la progresividad y la prohibición de regresividad, la prohibición de discriminación, la disponibilidad de recursos y las obligaciones mínimas; siempre acompañados de los estándares desarrollados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Será también analizada a problemática de la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, y el reciente Protocolo Adicional al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece un sistema de denuncias individuales por violación de estos derechos (“2. Régimen legal general de los derechos económicos, sociales y culturales”). Finalmente, será examinado, a título ilustrativo, el contenido normativo de algunos derechos humanos económicos, sociales y culturales en concreto afectados por la austeridad (“3. Alguns derechos humanos económicos, sociales y culturales afectados en particular: identificación y contenido”), en particular el derecho a la salud y el derecho a la seguridad social. Este análisis es meramente ilustrativo, ya que la problemática y preocupación central de la presente investigación es la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales como categoría específica de derechos humanos, el reconocimiento de sus dificultades de protección y la reivindicación de su pleno valor como derechos humanos. La Tercera Parte será dedicada a la confrontación entre la Primera Parte - las medidas de austeridad implementadas en Portugal - y la Segunda Parte - las obligaciones de derechos humanos económicos, sociales y culturales asumidas por Portugal -, frente a la cual se desarrollarán las correspondientes críticas y conclusiones. Serán examinados los resultados de la implementación de las medidas de austeridad observados por organizaciones no gubernamentales y organismos de derechos humanos, incluyendo las varias intervenciones del Tribunal Constitucional en la evaluación de la constitucionalidad de algunas medidas concretas de austeridad. Se reiterará el valor de los derechos humanos económicos, sociales y culturales como derechos humanos plenos, y se examinará la cuestión, particularmente relevante en este ámbito de austeridad y derechos humanos, de la neutralidad ideológica asumida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en confrontación con el contenido fuertemente ideológico de la austeridad. Serán re-examinadas las obligaciones de derechos humanos en juego, en particular aquellas en confrontación con las medidas de austeridad, como la no regresividad y las obligaciones mínimas. Será también evaluada y cuestionada la responsabilidad de las instituciones financieras internacionales en materia de derechos humanos. Finalmente, serán desarrolladas conclusiones finales relacionando la austeridad, la pobreza y los derechos humanos.